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Finances

Transfert de compétence : l'emprunt

Un peu partout, on s'interroge sur le transfert de la dette liée aux équipements du service quand les communes transfèrent une compétence à la structure intercommunale. L'article L 1321-2 du CGCT ne fait rien pour clarifier les débats, il fonctionne comme une lamentable rustine sur la plaie de la comptabilité publique, à savoir l'absence de bilan (ou tout au moins de bilan digne de ce nom, c'est-à-dire établi sous la responsabilité du gestionnaire). Le transfert de la dette, c'est une bonne question mal posée.

L'article L5211-5 III du CGCT (article 35 de la loi du 12 juillet 1999) parle effectivement de "substitution de personne aux contrats conclus" et l'article 3 du décret 2000-485 fait référence aux annuités d'emprunt à transférer "d'après leur coût réel au compte administratif de l'exercice précédant le transfert de compétences ou d'après la moyenne de leur coût réel dans les trois comptes administratifs précédant ce transfert". Cela veut dire concrètement qu'il s'agit d'amputer la dotation de compensation à montant équivalent de la charge. Mais il ne dit pas qu'il y a obligatoirement lieu de "substituer" la communauté à la commune auprès du banquier.

L'ennui dans cette affaire, c'est que contrairement à ce que suppose le décret 2000-485, le "coût réel" d'un équipement n'est pas dans le compte administratif, ni dans un, ni même dans plusieurs !

On est dans l'incohérence.

Pas de prix de revient sans compte d'exploitation

Les difficultés dans le transfert de compétences entre communes et structure intercommunale proviennent essentiellement, me semble-t-il, des restrictions introduites dans la M14 par rapport au Plan Comptable de 1982, et singulièrement au niveau des amortissements comptables.

Pour transférer une compétence, on a besoin de connaître le prix de revient d'un service. Pour connaître le prix de revient d'un service, il faut faire des comptes en termes de charges et de ressources et non en termes de dépenses et de recettes, ou dit autrement : il faut passer d'une approche en termes de fonctionnement à une approche en termes d'exploitation.

Comment procéder pour connaître le prix de revient d'un service transféré ?

La dette et l'annuité de dette devrait être totalement écartées du calcul de la réduction de la dotation de compensation, en revanche il est nécessaire d'avoir un tableau d'amortissement à jour de l'ensemble du patrimoine transféré.

Le coût de revient du service est le suivant :

Dans notre exemple on réduit la dotation de compensation de 600.

Dès lors, quand on a intégré le chapitre 68 et le compte 777, on est dans une notion de coût d'exploitation et non plus de fonctionnement. Il convient de veiller au mode de calcul des quotes-parts, car il y a un point méconnu de la M14 qui prend ici toute son importance :

"Lorsqu'une subvention finance un équipement amortissable, elle fait l'objet d'une reprise en section de fonctionnement à hauteur de la dotation à l'amortissement du bien. Ainsi, l'impact financier de l'amortissement se trouve totalement neutralisé. L'assemblée délibérante peut toutefois décider par délibération de reprendre la subvention sur la durée d'amortissement de l'immobilisation concernée." (Instruction M14, Vol I Tome II - chapitre 1, point 3122, page 221)

La logique est évidemment d'étaler la quote-part sur une durée identique à l'amortissement comptable. Mais il faut en délibérer car ce n'est pas la règle qui s'applique par défaut.

C'est le tableau des amortissements comptables et non celui des amortissements financiers qui permet d'apprécier la valeur des équipements

Dans la plupart des cas, nous n'avons plus d'emprunts " affectés " aux investissements réalisés, il est donc assez difficile de reconstruire un historique.

Qui plus est, c'est une comptabilisation absurde, puisqu'il faudrait considérer la part relative de l'autofinancement et du financement par emprunt - ce qui n'a de sens que dans un rapport entre l'endettement global et le patrimoine global. De plus, les membres d'une intercommunalité n'ont pas tous fait les mêmes choix entre le recours à la fiscalité permettant l'autofinancement et l'endettement. On aurait donc des rapports différents d'une commune à l'autre dépendant des choix politiques des différentes assemblées délibérantes. Soulignons plus particulièrement la question de la durée puisque les emprunts ne sont pas réalisés en fonction de la nature de l'investissement mais d'une politique financière globale d'extinction de la dette.

En revanche on dispose de la valeur comptable nette, issue de l'état des immobilisations. Et il est légitime que la collectivité qui cède son patrimoine soit indemnisée à hauteur du prix de revient pour ses investissements, comme la réduction de la dotation de compensation est faite à hauteur du coût d'exploitation.

Il faut donc constituer un tableau de ce type, soit en partant de l'état des immobilisations existant, soit en repartant de l'inventaire.

Et il reste un petit problème : les dotations aux amortissements sont établis dans un budget principal M14 avec des valorisations initiales TTC. Naturellement, il convient d'appliquer un coefficient de réduction correspondant au FCTVA. Le taux du Fonds de Compensation à la TVA a varié, et il est répercuté à n+2.

La CLET doit ensuite prendre des décisions

Cette approche technique de l'évaluation des charges à transférer est cohérente. Il reste aux décideurs politiques plusieurs points à trancher :

• 1 - sont-ils d'accord avec les durées d'amortissement retenues par la commune ?

• 2 - quel coefficient de réduction appliquer pour le FCTVA ?

• 3 - comment financer le différentiel Valeur nette comptable crédit 131 ?
  Dans notre exemple, si l'on maintient les durées d'amortissement comptable et que l'on prend 15% pour le FCTVA : (1060 x 85%) - 208 = 693

• 4 - dernière question, et pas la moindre, est-ce que le patrimoine est dans un état satisfaisant pour exercer la compétence ?

Tout le monde sait que l'Etat a transmis des lycées en piteux état aux régions lors des grandes lois de décentralisation au cours des années 80, et qu'il en est allé de même pour les collèges transmis aux départements. Si l'intercommunalité prend les écoles élémentaires dans son giron, il faudra bien gérer la différence entre la commune qui a une école neuve et celle qui a un établissement délabré. La prise en compte de la valeur du patrimoine est légitime dans le transfert de compétence, et ne créons pas localement les défiances qui polluent désormais la vision des élus régionaux et départementaux sur toute proposition de transfert de compétence de l'Etat.

Par conséquent, la CLET (Commission Locale d'Evaluation des Transferts) peut très bien, si elle le juge pertinent, calculer l'équivalent d'une provision au regard des investissements indispensables pour la continuité du service et donc déterminer l'équivalent d'une reprise sur provision, constituant une version négative du différentiel valeur comptable crédit 131.

Le cas le plus répandu devrait être une valeur nette positive. Il faut alors déterminer s'il fait l'objet d'un montant forfaitaire unique, ou de versements sur plusieurs années assortis d'un taux d'intérêt ou non. Cela revient à un transfert de dette… sauf qu'on ne part pas sur n'importe quelle base de calcul pour déterminer son montant.

Sur la question particulière de la voirie

Le sujet est fréquent et mérite qu'on s'y arrête un instant. Sur le plan de la mécanique comptable, la voirie est un équipement comme un autre et que l'on peut amortir comme un autre. C'est tellement vrai que, malgré l'incrédulité de beaucoup, j'ai découvert dans mes pérégrinations des communes qui amortissent la totalité de leur voirie, et ça ne pose pas plus de problème qu'autre chose.

L'arrêté du 24 juillet 2000 prévoit que l'assiette des voies reste propriété communale quand il y a transfert et qu'elles sont mises à disposition gracieusement suivant en cela le principe général du L1321-2, alors qu'en revanche les nouvelles voies sont en pleine propriété intercommunale. Là encore, la voirie est conforme aux règles générales.

S'il y a transfert de compétence, l'EPCI doit assurer l'entretien comme la commune, même si "cela n'entraîne pas la création d'une nouvelle catégorie de voirie" et il est vrai qu'il faut tout de même, dans ce cas particulier, regarder les pouvoirs de police de près et mentionner la définition de compétence le plus précisément possible dans les statuts.

Permettons aux élus locaux d'exister

Si les techniciens ne font pas leur boulot, les politiques ne peuvent pas faire le leur. L'article L1321-2 est une aberration intellectuelle contradictoire avec la perspective ouverte par la M14. Un transfert clair est un transfert en pleine propriété et non " une mise à disposition " faute d'analyse du patrimoine. La mobilisation d'actif pour assurer le service public a un coût. L'ignorer relève soit de l'incompétence, soit du mensonge. N'essayons pas de savoir quel est le pire.

Essayons plutôt d'organiser de vraies discussions économiques sur les transferts de compétence. La CLET peut avoir un rôle important et positif que l'article L1321-2 n'entravera pas si les financiers territoriaux ne se comportent pas en troupeau d'autruches.

Dominique FILATRE