3 - La mécanique budgétaire

a) Les 3 équilibres budgétaires
Comme toute entreprise, privée ou publique, la commune est tenue d’appliquer un plan comptable. Mais ce n’est pas le PCG 82 utilisé par les entreprises privées, mais une adaptation, la M14. Il faut, pour l’heure, bien comprendre que la commune n’a ni compte d’exploitation ni bilan, mais deux sections : une section de fonctionnement et une section d’investissement. 

Il y a 2 sections et 3 règles d’équilibre. L’équilibre budgétaire s’entend donc par le respect de trois règles :

• Fonctionnement : Dépenses = Recettes
• Investissement : Dépenses = Recettes
• Résultat de fonctionnement > Remboursement de capital.

Cette 3ème règle mérite discussion, précision et approfondissement et on y reviendra plus en détail ultérieurement.

b) Le vocabulaire comptable
Dans les communes de moins de 3500 habitants, les comptes sont tenus par nature et non par fonction. Cela signifie que les dépenses et les recettes sont classées selon la nature de l’objet et non en fonction de sa destination. On peut savoir, par exemple, combien la commune dépense en « énergie-électricité » au compte 60612, mais on ne sait pas quelles ont été les dépenses et recettes propres à la garderie périscolaire, qui a aussi coûté en électricité, comme la mairie, la salle de sports et l’éclairage public... L'une des grandes innovations de la M14 est d'apporter, pour les communes de plus de 3 500, à la fois une lecture par fonction et une lecture par nature. Les élus municipaux des communes de plus de 10 000 habitants peuvent se prononcer, c’est-à-dire voter, des comptes par fonction.
Dans la nomenclature, chacun des chiffres correspond par ordre décroissant à un regroupement financier cohérent. Exemple :

61521.
Classe 6.
Chapitre 61.
Ligne ou article : 61521.

c) Quelques grands principes de comptabilité publique locale
* Le budget est à la fois un acte de prévision et un acte d’autorisation. Cela signifie notamment que le budget est voté par chapitre et que le Maire ne peut pas dépenser plus que le montant inscrit par chapitre.
Le Conseil Municipal peut demander à s’exprimer par ligne, la même règle de non-dépassement s’impose alors. Le vote par ligne est obligatoire uniquement pour les subventions (compte 657) en fonctionnement. Il est en revanche obligatoire par ligne, que l’on appelle aussi programme, pour les dépenses d’investissement en acquisitions et travaux (chapitres 21 et 23). 

* Le principe d’unité de caisse. La commune n’a qu’un seul compte bancaire, obligatoirement au Trésor Public. Seul, le receveur municipal a accès à ce compte. Le problème en la matière, c’est la non-transparence de la trésorerie. Rien dans le budget ne permet réellement de savoir où en est la trésorerie et comment elle se situe au cours de l’exercice alors que celle-ci doit s’apprécier non en termes de résultat mais en termes de flux. C’est particulièrement gênant quand il y a plusieurs budgets.
* Le budget principal et l’externalisation budgétaire. Lorsque l’on compare les communes, on compare en réalité les budgets principaux, mais ceux-ci ne recouvrent pas toute la surface financière de la commune. Il y a tout d’abord les Services Publics Industriels et Commerciaux (SPIC) qui doivent obligatoirement faire l’objet de budgets annexes en nomenclature M49.
Il y a les externalisations liées au développement des structures intercommunales qui apparaissent sous forme de contributions (6554) ou qui n’apparaissent pas si l’Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) a une fiscalité propre.
Il y a aussi les organismes para-municipaux qui ont un budget distinct et la personnalité morale, comme les Offices Municipaux des Sports par exemple, les Offices du Tourisme, les Caisses des écoles et les CCAS : le budget principal ne retrace alors qu’une subvention. Sous cet angle, il convient aussi de signaler l’importance des garanties d’emprunt. Leur montant ne figure que dans la page d’informations générales. La M14 contraint à provisionner dans le budget principal le risque que cela représente dès lors qu’il ne s’agit ni de logement social, ni d’enseignement.
* Et un principe fondamental de bonne gestion : la modification des chapitres 023 et 021 par « délibération modificative budgétaire » (DM) doit être évitée. Ce n’est pas une contrainte juridique, mais une contrainte politique qu’il est très souhaitable d’observer parce que l’équilibre budgétaire est construit sur la base d’un équilibre entre un résultat prévisionnel et le niveau des taux d’imposition.

d) Les obligations de communication financière Le grand problème des comptes communaux, c’est la transparence. Cela est vrai non seulement pour le public, et il n’est pas indifférent que le document budgétaire soit compréhensible ou non pour l’électeur-contribuable, mais aussi pour les spécialistes! Ceux-ci s’empressent toujours de faire quelques « ratios » avant de livrer la première de leurs impressions...
Un budget est avant tout un instrument de mémoire. Toute action municipale ou presque a une traduction budgétaire. Il ne faut pas négliger le fait que la compréhension réelle d’un budget ne se distingue pas de la connaissance de l’action municipale, il y a donc tout simplement un apprentissage permanent de l’histoire de la commune au travers de ses engagements financiers.
Reste qu’en conséquence de la volonté de transparence budgétaire, les communes de plus de 3 500 habitants doivent fournir avec le budget des ratios définis nationalement qui sont de vrais repères, à condition de les présenter sur plusieurs années (ce qui n’est pas obligatoire). De même, la liste des organismes communaux auxquels la commune participe doit être fournie avec le compte administratif.

e) Le but du jeu de la préparation budgétaire
Il importe de prévoir juste au moment du vote du budget, car le centre de la décision peut toujours se résumer ainsi:

quel effort fiscal demande-t-on aux contribuables pour dégager quels moyens pour investir ?

En raison de l’autorisation par chapitre, le résultat au compte administratif est structurellement supérieur au résultat prévisionnel. Néanmoins, il n’est pas souhaitable par principe qu’il soit excessivement supérieure à la prévision : au contraire, à certains égards, car c’est faire la preuve a contrario que :

a) la prévision étant médiocre, le Conseil Municipal n’a pas été réellement en position d’arbître;
b) pire, que l’impôt n’est pas justifié.

L'imposition dit, en français élémentaire, qu'on oblige à payer. Il revient au Conseil Municipal de vérifier que l'imposition est justifiée au regard des politiques publiques qu'il entend mener.