I La base technique
 

Avant de lire un budget, il y a quelques généralités à connaître, notamment la répartition des rôles entre l’exécutif, l’assemblée délibérante, le comptable du Trésor et le service de contrôle de légalité. 

1 - Les finances sont l’agenda du Conseil Municipal

Généralement, 3 votes budgétaires rythment l’année :

1. Le budget primitif doit intervenir avant le 31 mars. C’est le budget qui prévoit les dépenses et les recettes sur l’exercice qui correspond obligatoirement à l’année civile. C’est aussi une autorisation faite au Maire de dépenser. Il est souvent opportun de dissocier la présentation des budgets annexes, et de présenter ceux-ci en décembre.

2. Le budget supplémentaire n’est pas obligatoire. A l’origine, c’est un budget qui intègre les résultats du compte administratif de l’exercice précédent (n-1) au budget de l’année. Son usage tend à disparaître au profit des « DM », délibérations modificatives. Il est souhaitable d’intégrer les résultats de l’exercice antérieur dès le budget primitif. Il reste utile de faire une DM globale d’ajustement au cours de l’automne pour rectifier les prévisions à un moment où l’on dispose de beaucoup plus d’éléments qu’au budget primitif pour « s’ajuster » aux réalités.

3. Le compte administratif est un compte de résultats. C’est le résultat de l’exécution par le maire des budgets votés par l’Assemblée municipale. Il doit correspondre au compte de gestion, établi parallèlement par le Receveur municipal. Il doit être adopté au plus tard le 30 juin suivant la clôture de l’exercice.

Il est toujours très difficile de mobiliser l’attention d’un Conseil Municipal sur les résultats d’un exercice budgétaire quand il a déjà voté la prévision pour l’exercice suivant. C’est la raison pour laquelle de plus en plus de services municipaux s’organisent pour que le compte administratif puisse être présenté en février, avant le budget primitif de l’exercice suivant en mars. 

Dans les communes de plus de 3 500 habitants, un « débat d’orientation budgétaire » doit obligatoirement être organisé dans les 2 mois qui précèdent le vote du budget primitif. La pratique la plus courante est de tenir ce débat à la séance précédente par rapport à la séance budgétaire. Pourquoi attendre mars pour adopter le budget primitif ? Parce que la notification des bases fiscales sur lesquelles le Conseil Municipal vote un taux pour obtenir le produit fiscal, et la notification de la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) ne sont transmises par les services d'Etat que vers la fin février ou le début du mois de mars. Or ces deux éléments consituent l'essentiel des recettes de fonctionnement. Seules les grandes villes disposent de services internes qui leur permettent d'apprécier notamment l'évolution des bases fiscales, et donc elles tendent à présenter leur budget primitif dès le mois de décembre.

- Les décisions fiscales du 1er juillet

Au moment du vote du budget, le Conseil Municipal décide des taux des 3 ou 4 taxes locales qui correspondent à l’équilibre budgétaire qu’il adopte. Mais, en outre, le Conseil Municipal peut(*) se prononcer tous les ans sur une série de dispositions fiscales. Il s’agit principalement d’abattements que le Conseil Municipal peut accorder sur la taxe d’habitation et d’exonérations : sur le foncier non-bâti pour les jeunes agriculteurs, sur la taxe professionnelle des nouvelles entreprises, sur la taxe d’enlèvement d’ordures ménagères pour certaines entreprises, etc... Et c'est aussi le moment où le tarif de la licence des débits de boisson doit être arrêté.
(*) Certaines communes font un examen annuel systématique. D'autres le font très rarement. Ces questions méritent un ou deux examens plus approfondis au cours des 6 ans du mandat.

En fait, il y a deux types de décisions qui doivent être soulignées en raison de la fréquence de leur opportunité et du poids des conséquences financières :

· La modification du système de collecte des ordures ménagères : on peut modifier les coefficients en fonction des différences de service prévues sur le territoire communale. Ou passer de la taxe (TEOM) à la redevance (ROM) - ou vice-versa.

· Les abattements généraux à la base en taxe d’habitation. Ceux-ci sont bien souvent motivés par un problème... de taxe professionnelle ! (deux cas : intercommunalité, cotisation nationale)

- Les tarifs

Le Maire ne peut rien vendre sans que le Conseil Municipal n’ait approuvé le tarif. Ainsi, les conseils municipaux renouvellent généralement l’ensemble de leurs tarifs lors de leur séance précédant le début du nouvel exercice. La liste des tarifs est assez longue, car si un tarif n’est pas prévu dans une délibération d’ensemble, il oblige à reprendre une délibération en cours d’année.

Certains tarifs revêtent une importance significative. C’est en particulier le cas des Services Publics Industriels et Commerciaux (SPIC) qui font l’objet d’un budget annexe (les budgets d'Eau et d'Assainissement sont les plus répandus). Ces services doivent par définition s’équilibrer par une recette prélevée sur l’usager. Pour ces budgets, la décision concernant la tarification se confond pratiquement avec celle du budget.

Pour d’évidentes raisons pratiques, cette décision se prend en fin d’année, juste avant l’exercice suivant qui démarre au 1er janvier. Néanmoins, de nombreuses collectivités votent leurs tarifs en deux fois : les tarifs liés aux activités scolaires au début de l'été, et les autres tarifs en décembre.

Au total, on arrive donc à cinq rendez-vous financiers, annuels et réguliers. Six dans les communes de + 3 500, avec le débat d’orientation budgétaire.
 

Agenda financier municipal	Date	Limite
Débat d'Orientation Budgétaire	Février	Dans les 2 mois qui précédent le vote du BP
Budget Primitif	Mars	31 mars (sauf année d'élection)
Dispositions fiscales	Juin	1er juillet
DM globale d'ajustement	Octobre	Pas de règle contraignante
Tarifs	Décembre	Pas de règle contraignante
Compte Administratif	Février	30 juin de n+1

2 - Le contrôle de l’Etat sur l’exécutif

1 - la séparation de l'ordonnateur et du comptable

Un maire ne peut pas manipuler d’argent, ni en liquide ni par chèque. Vieux principe de la comptabilité publique en général, et publique locale en particulier : le Maire ordonne, mais c’est le comptable du Trésor Public qui dispose seul de l’accès au compte.
Bien entendu, pour des raisons pratiques, il y a des régies qui permettent aux services municipaux d’encaisser des petits chèques et de l’argent liquide : mais c’est un droit très limité et très encadré. Le maire nomme alors un régisseur. Ce régisseur doit fournir un reçu pour toute somme perçu au bénéfice de la collectivité. La séparation de l’ordonnateur et du comptable reste l’essentiel et exprime la méfiance originelle et fondamentale de l’Etat vis-à-vis du rapport des élus locaux à l’argent.
Concrètement, le Maire signe un mandat de paiement quand il s'agit d'une dépense ou un titre de recette quand il s'agit d'une recette. Le receveur municipal contrôle la conformité au budget et les pièces, notamment les pièces jointes (factures, marchés, etc...), puis il effectue les mouvements sur le compte bancaire.

La commune a obligatoirement son compte bancaire au Trésor Public. Lequel n’accepte aucun découvert. Or, en même temps, la commune ne peut pas placer ses disponibilités. D’où le problème de la trésorerie. L’Etat utilise ainsi sans bourse délier les disponibilités des collectivités locales, mais il faut cependant préciser que l’Etat avance par douzième le produit des impôts locaux perçus en fin d’année. Ce compromis instaure une inégalité de fait dans la mesure où les grandes collectivités ont trouvé les moyens techniques de ne faire aucun cadeau sur leur trésorerie (on appelle cela la "trésorerie zéro"), alors que les collectivités plus petites n’ont pas les mêmes moyens de gestion.

Le receveur municipal joue un rôle de conseiller financier, mais celui-ci ne peut être que limité. Le comptable du Trésor n’est pas un contrôleur de gestion, ne serait-ce que parce qu’il n’est pas salarié de la collectivité et ne saurait donc prendre des initiatives d’investigation librement dans la gestion qui appartient à la commune. Ce système est ancien, et l’on peut regretter que le dédoublement de nombreuses tâches d’exécution n’empêche pas l’insuffisance de l’analyse financière (ce que l’on appelle l’audit financier dans les entreprises). La séparation de l’ordonnateur et du comptable garantit la qualité du contrôle de légalité des opérations, mais non la qualité de la gestion.

La presse et les autorités de l’Etat ont assez souvent fait l’éloge de l’action des Chambres Régionales des Comptes (CRC) pour qu’il apparaisse ici nécessaire de faire une rapide mise au point. La CRC juge les comptes établis par les receveurs municipaux et elle émet des avis concernant les budgets des communes de plus de 2 000 habitants et tous les budgets supérieurs encaissant des recettes de fonctionnement supérieurs à 2 MF. Elle s’occupe essentiellement de légalité et elle examine les comptes des collectivités avec un retard important. Par conséquent, les CRC sont loin d’avoir un rôle comparable en efficacité aux missions obligatoires de commissariat aux comptes qui existent dans le privé, dans la mesure où ceux-ci interviennent systématiquement à l’assemblée générale de la société avant l’approbation des comptes de résultats. La qualité et la compétence des conseillers des CRC ne font nullement problème. Néammoins le délai d’intervention est parfait très long et le système d’alerte est défaillant.

2 - le monopole des impôts
En matière fiscale, la liberté d’administration des communes est très restreinte. Le Conseil Municipal vote les taux d’imposition et il dispose de quelques options en matière d’exonération. En ce domaine, le Maire n’a aucun pouvoir propre d’exécution. Ce sont les services d’Etat qui exécute exclusivement les décisions fiscales du Conseil Municipal.

Les règles applicables en matière d’imposition locale sont d’une complexité phénoménale, mais les collectivités locales ne maîtrisent quasiment rien dans la définition de l’assiette fiscale, en dehors de quelques options d’exonération qui peuvent être prises par le Conseil Municipal.

Il faut dire un mot du service des Domaines qui joue un rôle parfois important dans la vie communale. Pour toute transaction immobilière supérieure à 200 000 F (30 000 F annuels pour les baux), la commune est tenue de solliciter l’avis de ce service du Centre des Impôts et de s’y conformer. On peut, mais difficilement, passer outre l’évaluation établie par ce service.