C'est un vieux travers de la société française de vouloir tout résoudre par la loi et les règlements. Dans le domaine de la formation des élus, on en voit les médiocres résultats, alors qu'il s'agit précisément d'aborder une question de valorisation des ressources humaines. François Paour, Président du Comité National de Formation des Elus Locaux (CNFEL), vient de renverser son discours en déclarant que "la formation est non seulement un droit mais un devoir vis-à-vis des administrés".
En février 1995, se tient à Chartres un colloque sur la formation des élus, premières (et dernières) rencontres au niveau national sur ce thème. Il s'agit de lancer l'application du volet formation du statut de l'élu institué par la loi du 3 février 1992 (1), sitôt les élections municipales de juin. Trois ans et demi après, on mesure l'échec relatif de la formation des élus.
En 1995, on croit la loi insuffisante
Le rédacteur de ces lignes a quitté son poste de secrétaire général pour se lancer dans cette aventure en 1995. A ses risques et périls. L'échec n'est que relatif en ce sens que la formation des élus a connu un réel démarrage à l'automne 1995, mais l'activité de formation s'est pratiquement totalement évanouie 18 mois après. Voyez là l'expérience personnelle de votre serviteur, mais pas uniquement, le phénomène est général.
La loi prévoit un agrément des organismes de formation des élus locaux auprès du ministère de l'Intérieur après avis du CNFEL présidé par François Paour. Paradoxalement, il y a de plus en plus d'organismes agréés (2) et de moins en moins de formation sur le terrain.
A Chartres, en 1995, les élus s'écrient : les moyens sont insuffisants, et particulièrement ceux des petites communes, il faut créer une péréquation nationale. Daniel Hoeffel, alors Secrétaire d'Etat chargé des collectivités locales, botte en touche et demande une première application du texte avant de le faire évoluer et de compliquer le système. Qu'il en soit remercié, car sinon la loi n'aurait probablement pas eu le premier début d'application !
Avec quelques rares collègues expérimentés en cette matière, on est stupéfaits. Car il nous semble que si la formation réelle des élus atteint 10 à 20% du potentiel ouvert (3) par la loi, c'est un marché considérable qui s'ouvre. Pratiquement personne n'a d'expérience de la formation des élus - avec une trentaine de séances d'une demi-journée sur la gestion de dette en collaboration avec l'ARIC en Bretagne, je suis le recordman absolu en 1994 ! Il nous apparaît que du côté de l'offre, il y a un travail considérable à effectuer et qu'on ne passe pas du quasi-néant à un marché de plusieurs centaines de millions en claquant des doigts... Toutefois, on se doute bien que si les élus réclament l'ouverture de plus amples moyens, ceux-ci risquent en fait d'être très surdimensionnés par rapport à la demande. Malheureusement, le diagnostic s'est révélé plus que pertinent (4).
La grande erreur a été de croire qu'il s'agissait d'un problème réglementaire, alors que c'est surtout une affaire de management. La formation professionnelle a mis des années à s'imposer. Avec les élus locaux, il est encore moins facile de faire passer le message de l'importance des ressources humaines. On n'instaure pas une nouvelle pratique d'ordre culturel par décret. Pour l'anecdote, j'ai constaté personnellement l'impact des habitudes ancrées par le milieu coopératif agricole qui a permis une activité de formation des élus ruraux plus forte en Bretagne qu'ailleurs. Il faut regarder la vérité en face : les élus locaux ne sont pas demandeurs, contrairement aux espoirs d'une minorité éclairée, et c'est le cœur du problème.
Pour faire éclore la demande, il faut se préoccuper des conditions de l'offre
Sans doute le prochain renouvellement de mandat en 2001 fera repartir la demande, mais il faudrait éviter que le soufflé ne retombe aussi vite. Et pour ça, il faudra changer de stratégie. La loi de 1992 est suffisante, les clés sont ailleurs. Et la première d'entre elles, François Paour a raison : il faut mettre l'accent sur le devoir de formation autant que sur le droit.
Pour aller dans ce sens, il serait utile que le CNFEL se dote d'un minimum de moyens et communique sur les statistiques de la formation réalisée tous les ans. Elles sont aujourd'hui inconnues. Je ne suis pas sûr que les électeurs seraient ravis d'apprendre que leurs élus locaux ne font pas l'effort de se former alors que le coût de la formation (y compris le déplacement et la perte de revenu) sont de droit à la charge de la collectivité. Ce serait une première mesure simple qui pourrait être relayée par les médias.
Ensuite, il serait bon que l'Association des Maires de France mette bon ordre à ses pratiques. De nombreuses associations départementales font des réunions d'information gratuites, ou quasiment, qui sont confondues par les intéressés avec la formation. Souvent ces associations départementales avaient l'habitude de faire ce type de rencontres depuis longtemps, et l'habitude de travailler avec des bouts de ficelle est devenue une seconde nature. Il ne s'agit pas de fustiger de bonnes intentions, mais l'AMF (et d'autres fédérations d'élus...) devrait contribuer à faire passer des messages plus exigeants et plus constructifs. On ne fait pas de la formation digne de ce nom avec 100 personnes, ni avec des intervenants d'occasion, et encore moins sans transparence sur les coûts de revient. La pédagogie commence là.
Et puis, il y a encore deux éléments importants, démontrés par l'expérience acquise entre 1995 et 1997. Le premier est relatif au lien qui unit les élus aux secrétaires de mairie et aux cadres territoriaux. Beaucoup d'élus m'ont dit que leur formation d'élu trouvait (le plus souvent : aurait trouvé) un "plus" appréciable dans l'accompagnement au cours de la séance de formation de leur partenaire quotidien. C'est logique car cela correpond à la réalité du processus réel de décision municipal, mais on y a peu pensé jusqu'à présent.
Second élément, la frontière entre la formation et le conseil est ténue. Pour que la greffe prenne, il faut que l'activité de formation des élus puisse se professionnaliser avec des formateurs-consultants ou des consultants-formateurs, qui ne peuvent évidemment pas se contenter de travailler 2 ans sur 6. C'est bien plus important que l'agrément d'un organisme qui fait toujours, en fait, principalement autre chose.
