Il y a au moins 3 solutions à la disposition de chaque commune pour couvrir les charges d'enlèvement des ordures ménagères : la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), la redevance d'ordures ménagères (ROM) et aucun prélèvement distinct, donc la prise en charge par les 4 taxes. Que choisir ?
Contrairement à l'adduction en eau potable ou à l'assainissement, il est encore impossible de gérer ce service en SPIC (Service Public Industriel et Commercial), notamment en raison de la difficulté à définir individuellement le coût du service. Un examen attentif montre clairement, et indiscutablement, que la différentiation des charges par l'instauration d'une TEOM ou ROM va à l'encontre de l'intérêt financier local. Et en cas d'intercommunalité ? C'est pire.
Le principe du "pollueur payeur" est le principe de base des budgets d'assainissement en M49, puisque les usagers doivent prendre en charge la totalité du service sans que le contribuable ne soit touché. Le principe a certes reçu quelques accommodements, notamment pour les communes de moins de 3 000 habitants, et l'on peut trouver des failles. Néanmoins la doctrine, soutenue de longue date par les écologistes, est nettement établie.
En ce qui concerne les ordures ménagères, on sait très bien que l'absence de lien direct entre le coût pris en charge par l'usager et le service rendu ne favorise pas la responsabilisation. C'est un problème d'autant plus réel que la croissance du volume des ordures ménagères est importante et continue. On a bien testé des systèmes de mesure, le poids des conteneurs individuels marqués d'une puce notamment, mais il y a plusieurs problèmes de sécurisation du système.
Avantage financier local contre la transparence
Le principe du paiement exclusif par l'usager n'est pas acquis non plus. Par souci de répartir plus équitablement la charge en fonction du service rendu, de nombreuses communes et groupements intercommunaux ont choisi la ROM avec de nombreuses variantes au niveau du mode de calcul : outre la différentiation en fonction du nombres de tournées de ramassage, critère du nombre de personnes, critère volume de la consommation d'eau, etc. Mais si l'on s'attache en priorité à l'équité sociale, on choisit plutôt la TEOM qui a aussi l'avantage de la simplicité. Dans un cas comme dans l'autre, l'approche du service rendu n'est pas vraiment absente mais elle reste grossière et surtout elle ne sanctionne pas la pratique de l'usager consommateur.
Dans ces conditions, ne vaut-il pas mieux s'abstenir franchement ? C'est le choix de certaines collectivités qui ont choisi délibérément de n'instituer ni TEOM ni ROM, et souvent dans un souci affiché de politique sociale. La raison en est simple, soit on institue une redevance et l'on prévoit des modalités d'exonérations plus ou moins complexes, ou de prise en charge par le CCAS, mais la gestion devient très lourde, soit on institue une TEOM qui ne bénéficie d'aucun des dégrèvements prévus pour la taxe d'habitation. Il est dès lors logique de se tenir aux 4 taxes.
Cette solution a l'inconvénient apparent de peser sur le taux de TH (taxe d'habitation). L'examen des chiffres montre a contrario que l'instauration de la TEOM (ou la ROM) font baisser la contribution de l'Etat et monter la part des contribuables locaux par rapport à une fiscalisation intégrale pour l'obtention d'un produit fiscal identique. Sur le plan de l'intérêt financier local, c'est incontestablement la solution optimale. Notre petite étude comparative le montre sans ambiguïté. Actuellement le choix le plus avantageux financièrement est aussi le plus solidaire, mais - on peut le regretter - le moins transparent.
Et la complexité en rajoute !
Ce dilemme entre les deux justices, usage et niveau de revenu, plaide largement pour une clarification de la fiscalité locale. Il montre, comme l'a souligné Edmond HERVE dans son récent rapport, la nécessité de réformer en profondeur la taxe d'habitation et de rapprocher de manière plus cohérente fiscalité locale et fiscalité des revenus. Car au-delà des observations que nous venons d'évoquer au niveau d'une collectivité, la complexité est aussi génératrice d'incroyables incohérences, de subtilités financières qui échappent aux décideurs.
Ainsi existe-t-il une étonnante iniquité au niveau des groupements intercommunaux. En effet, bon nombre d'entre eux ont la compétence traitement et ramassage des ordures ménagères et donc la possibilité de créer une TEOM ou une ROM. Lorsque cette TEOM (ou ROM) est instituée, elle intègre le numérateur définissant le CIF (coefficient d'intégration fiscale) et beaucoup s'imaginent que cela épuise le sujet. A tort.
D'abord, que l'on se situe au niveau municipal ou au niveau intercommunal, les mécanismes de dégrèvements aboutissent aux mêmes effets sur les parts relatives prises en charge par les contribuables locaux et par l'Etat. Mais, en plus, il existe un effet aléatoire sur les dotations des communes membres. Et cet effet peut être tout à fait substantiel lorsque l'on franchit certains seuils au niveau des efforts fiscaux municipaux.
Si la TEOM ou la ROM produisent un désavantage financier local au niveau d'une commune, au niveau d'un groupement intercommunal le phénomène est accentué et beaucoup plus complexe à analyser. Le coeur du problème tient à ce que le produit d'une TEOM (ou ROM) municipale est intégrée au numérateur de l'effort fiscal comme la fiscalité intercommunale, alors que, bizarrement, la TEOM intercommunale ne l'est pas !
Arrivé à ce point, je comprends, malgré mes efforts pour expliquer simplement, que le lecteur se sente assommé par toutes ces turpitudes des finances locales. L'enjeu pouvant atteindre 100 voire 200 F par habitant dans certaines communes, je conseille tout de même à tous ceux qui ont la tentation de mettre en place une TEOM intercommunale d'étudier notre rapport sur ce cas extrême d'impact financier indirect. Et à ceux qui en ont déjà une d'étudier l'opportunité de s'en défaire.
Pour l'instant, les promoteurs du projet de loi sur l'intercommunalité d'agglomération n'ont rien proposé pour anéantir cette distorsion. Mais la difficulté pourrait devenir très sensible : car si les solutions paraissent abordables en fiscalité additionnelle, elles paraissent inaccessibles en taxe professionnelle unique.
La complexité crée des niches, des impasses et des incertitudes. Pas la démocratie.
