dans la Lettre du Cadre Territorial du 1/10/98]
Le rapport Oudin intitulé "Chambres régionales des comptes et élus locaux : un dialogue indispensable au service de la démocratie locale" n'étonnera aucun spécialiste des collectivités locales. Le Sénat, grand Conseil des communes de France, fait preuve une fois de plus d'un travail parlementaire approfondi et raisonnable, en phase avec les préoccupations exprimées par les élus locaux. Et pourtant, il y a un petit quelque chose qui gêne.
La principale préoccupation des sénateurs, c'est la médiatisation des lettres « d'observations » qui émanent des chambres régionales des comptes (CRC). Le rapport d'information sénatorial est d'ailleurs le fruit d'un groupe de travail réunissant des membres de la commission des finances et de la commission des lois constitué après la proposition de loi des sénateurs Gélard et Courtois, laquelle avait fait un certain bruit en son temps (printemps 97).
Les élus locaux déplorent d'abord « la médiatisation, jugée excessive, des observations provisoires que les chambres régionales des comptes peuvent être amenées à formuler sur la gestion des collectivités locales ». Et de souhaiter davantage de confidentialité tant que les observations ne sont pas définitives. Il est bien évident, aux yeux de tous, que la publication du rapport d'examen de gestion a un impact électoral, ou tout au moins un potentiel d'exploitation électorale certain.
L'ambiguïté originelle des CRC
Ce n'est pas le contrôle de la régularité des comptes qui fait réellement problème. Encore que la complexité juridique est parfois source d'embarras. Toute la difficulté provient du fait que les « observations » relatives à l'examen de gestion ne font pas « grief ». Les rapports des CRC ne sont pas des jugements, mais ils sont perçus comme tels par le public et utilisés comme s'ils en étaient par la presse. C'est sur cette contradiction que tangue l'essentiel des débats du groupe de travail.
D'un côté, on souligne le manque de dialogue entre collectivités locales et CRC. Faut-il que les chambres rendent des avis à la demande des collectivités elles-mêmes ? Actuellement, seuls les préfets ont ce pouvoir, mais cela n'empêche pas le président de la CRC de Franche Comté d'estimer que c'est un devoir de service public de répondre à la question d'un élu, même si aucun texte n'en fait obligation. Certains de ses collègues soulignent au contraire d'une part le risque d'embouteillage et, d'autre part, le danger à confondre les fonctions de contrôle et de conseil. Cela pourrait d'ailleurs contrarier le droit européen.
Dans la même veine, les élus locaux reprochent aussi parfois aux chambres de pratiquer la critique sans proposer de solution. Il m'a été personnellement donné de constater qu'une collectivité s'était fait copieusement critiquée pour sa gestion de trésorerie - à juste titre m'a-t-il semblé, d'autant que les disponibilités étaient particulièrement considérables du fait de la saisonnalité exceptionnelle des recettes de cette petite ville touristique - mais que le Maire ne savait absolument pas comment résoudre le problème plusieurs années après le rapport de la CRC. Une situation évidemment consternante.
D'un autre côté, on veut absolument préserver les droits de la défense et éviter la condamnation médiatique sans appel. C'est d'ailleurs plutôt la tendance dominante, sous la pression fortement ressentie d'un besoin de sécurité juridique. Ainsi, il est proposé de légiférer pour garantir une « période de neutralité » dans les 6 mois précédant l'élection (c'est-à-dire de suspendre la publication des lettres d'observation sur cette période), pour garantir la confidentialité des lettres provisoires, pour assurer une procédure contradictoire et notamment prendre en compte les réponses de la collectivité. Et même pour instituer « une procédure de recours contre les lettres d'observations définitives ». A noter la prise de position de M. Charasse : il est favorable à une définition juridictionnelle des lettres d'observations définitives et il en tire une conséquence logique en souhaitant que les comptes « ayant fait l'objet d'un jugement d'une CRC (...) ne puissent plus faire l'objet d'une autre forme de contrôle, tel que celui exercé par les URSSAF ».
Les délais : pardon du détail !
Conseil ou juge ? L'ambiguïté originelle du statut des magistrats des comptes locaux est décidément un serpent de mer. Si le rapport des sénateurs soulignent l'originalité française de cette institution, il faut souligner que certains problèmes évidents sont quasiment absents du débat.
Ainsi en est-il du problème des délais, certes évoqués, mais sans que l'on mette cette question au coeur des débats. Et pourtant, elle le mérite bien. Les études des chambres se faisant sur un rythme le plus souvent quadriennal, il est fréquent (sinon de règle) que l'examen de la CRC porte sur la gestion du précédent mandat. Au détour d'un propos touchant à la divulgation des observations provisoires, le Préfet Thoraval note qu'elles seront toujours difficiles à empêcher « lorsqu'elles concernent la gestion du précédent ordonnateur » - dit en clair, quand il y a alternance.
Est-il indécent de rappeler que toute entreprise ou association gérant des masses financières comparables aux communes de plus de 3 500 habitants doit faire certifier ses comptes « sincères » par un commissaire aux comptes avant même leur présentation en assemblée générale ? Le groupe des sénateurs soulignent bien la faiblesse du contrôle de légalité, mais il est tout à fait stupéfiant que personne ne songe à cette comparaison avec le secteur privé. Car, outre la différence de délai et de compétence, le commissaire aux comptes engage sa responsabilité contrairement au préfet. Drôle d'impasse dans le prisme des sénateurs.
Il y a bien une comparaison avec nos pays voisins. Mais très édulcorée ! Comment évoquer l'ambiguïté actuelle de la fonction des CRC, mi-juge mi-pédagogue, sans souligner le poids des grands corps et leur ubiquité dans le système : les juges des CRC, les préfets, les juges du Tribunal Administratif, autant d'anciens de promotion ! Sans parler des hauts responsables des grandes collectivités locales qu'on est parfois allé chercher dans le corps préfectoral, et des élus politiques eux-mêmes. Seul M Dousset, ex président de la région Centre, note discrètement que les CRC « ne formulent jamais de critiques à l'encontre des services de l'Etat qui possèdent souvent une responsabilité dans les choix locaux ».
Le rapporteur Oudin évoque les risques d'alimenter « les fantasmes des mouvements extrémistes qui se nourrissent, par amalgame, des éventuels dysfonctionnements de la gestion locale (...) pour tenter de déstabiliser notre système politique », suivant en cela les craintes exprimées par JP Balligand, le président de l'Institut de la Décentralisation. On le comprend bien. Pourra-t-on croire néanmoins encore longtemps que la transparence des affaires publiques dépend essentiellement d'une institution de contrôle ? D'abord contrôlée par l'Etat en l'occurrence...
La fonction de contrôle ne peut être effectuée que par des spécialistes, certes. Mais il est étrange de vouloir régler un problème de transparence financière (ou autre d'ailleurs) et de communication en n'interrogeant que le mode d'expression des experts ! Pourquoi les médias ont-ils à ce point besoin d'une parole officielle tel un message surnaturel de vérité ? Pourquoi l'électeur est-il si influençable ? C'est une question essentielle de démocratie : le débat central est-il entre les experts, les élus, éventuellement les journalistes, ou entre les citoyens ? Il me semble que la priorité absolue devrait être de donner la plus grande lisibilité possible aux enjeux et donc aux contradictions. Car il ne suffit pas de déplorer « la médiatisation, jugée excessive », il faut aussi en rendre compte.
Quelques vérités cruelles
Quel est le problème ? Un lourd silence pèse sur l'essentiel. C'est à croire que les citoyens sont infantiles (et les journalistes pervers ?). Néanmoins, comment ne pas s'amuser de voir que les élus voudraient des commentaires plus objectifs, faisant état des aspects positifs comme des aspects négatifs de la gestion : une bonne note, quoi ! Plus amusant encore, on peut lire dans les auditions un TPG qui souhaite plus de formation pour les magistrats des CRC, puis un président de CRC qui dit de l'apurement administratif exercé par les services du Trésor : c'est une procédure « peu rigoureuse »... Carrément cocasse, l'audition du procureur de la Cour des comptes ! Tout va si bien qu'on se demande pourquoi le Sénat a constitué un groupe de travail... Mais la palme revient au Directeur de la DGCL devant les sénateurs : « A titre liminaire, M Michel Thénault a fait observer que les contrôles opérés par les chambres régionales des comptes s'inscrivaient dans un contexte caractérisé par la grande maturité des collectivités locales ».
En matière d'infantilisme, qu'il s'agisse d'orgueil, de défense de son pré carré administratif ou de flagornerie, c'est à qui fait le plus fort ! Chacun défend sa chapelle, sa vision et ses solutions vues de son coin du puzzle. Chacun a ses faiblesses, et le citoyen n'a pas forcément le monopole de la pusillanimité. L'important est que, pendant ce temps, dans les "milieux autorisés" comme disait un comique (parfois accusé de populisme), on admet que les remèdes ne sont pas à chercher du côté de l'information du citoyen. Oh, il n'y a pas de mauvaise intention, mais on l'admet... subrepticement.
Car la vérité est beaucoup plus simple et élémentaire. Il s'agit de reconnaître que notre système financier local est bien plus complexe qu'efficace et que cela finit par nuire gravement à la transparence à laquelle a droit le citoyen d'une démocratie moderne. Il ne faut pas de longues dissertations pour rappeler quelques vérités cruelles : les collectivités locales ne connaissent pas aujourd'hui leur résultat économique de l'exercice, les engagements sont devenus une obligation des collectivités mais la réglementation en matière de délégation de signature est absurde et oblige les collectivités à choisir entre efficacité illégale ou méthode de gestion à la soviétique, la circulaire du 5 août 1997 est en contradiction flagrante avec les intentions affichées lors de l'introduction de la M14 (notions de résultat et de bilan), etc...
Le secrétaire général d'une ville de la région parisienne m'écrivait il y a quelques temps qu'il en était à faire un document budgétaire destiné au Conseil Municipal distinct du document budgétaire officiel. Pour que les élus qui étudient les finances de leur ville quelques heures (ou même quelques dizaines d'heures) par an y aient réellement accès. On n'a pas besoin de juges(*), on a besoin d'instituteurs et de grammairiens des finances !
Je propose en conclusion de méditer ces quelques lignes de Jacques Ellul : "La démocratie se fait chaque jour, par chaque citoyen. Si nous adoptons les vues paisibles d'un donné démocratique, alors tout est perdu. (...) Il faut admettre qu'elle est exactement le contraire de la pente naturelle et historique, contraire à notre paresse, à notre aveuglement, à notre goût du confort et de la tranquillité, contraire à l'automaticité des techniques et des organisations" (L'illusion politique).
