Il y aurait deux modèles en Europe : le fédéralisme dont la République Fédérale d'Allemagne est l'archétype et le modèle français. En ce qui concerne la France, on avait l'habitude de le qualifier depuis des lustres d'unitaire. Mais la décentralisation engagée par Gaston Defferre d'un côté, puis la relance de la construction européenne de l'autre, mettent en cause à la fois la réalité et le discours unitariste. Après l'introduction du terme de subsidiarité dans le traité de Maastricht, un nouveau virage sémantique en est le signe : on parle maintenant ici et là d'un "modèle de contractualisation à la française".
Suffira-t-il de modifier le vocabulaire ? Le fédéralisme a longtemps été tabou en France et ses partisans moqués, au point que les plus hautes autorités de l'Etat pouvaient tenir les "fédérastes" pour une minorité ridicule et sans avenir. La République française a hérité d'une conception autoritaire de l'Etat et la synthèse entre la démocratie nationale et l'autoritarisme étatique a la vie dure.
Une confusion devenue problématique
L'un des mystères les mieux gardés de ce pays réside dans la persistance du centralisme alors que tout le monde exhibe son soutien à la décentralisation. Mais qui défend la centralisation ? Les fonctionnaires ?... certes, et nous avons un ministre de l'Education qui s'applique avec talent à le rendre visible. Mais serait-ce tout ? Révélons le secret : les autorités locales elles-mêmes ont un comportement parfois très ambivalent.
Comment ne pas s'étonner de la volonté des sénateurs de vouloir maintenir un scrutin départemental pour les élections régionales ? Et que dire de l'hostilité des élus locaux qui résistent à la limitation du cumul des mandats ? Sortons de l'image un peu facile selon laquelle le centralisme serait le fait exclusif des instances centrales et parisiennes.
A l'origine, les communes sont un instrument du centralisme. Il serait utile d'en prendre conscience pour poser avec lucidité la question contenue dans le virage sémantique sur le modèle de contractualisation à la française. Pendant un siècle, la commune a été un outil de propagande pour les républicains qui avaient fort à faire contre les royalistes très représentés parmi les notables locaux de la France rurale alliés à une Eglise qui ne prononce son "ralliement" qu'à la fin du XIXème siècle. La mairie affiche le drapeau tricolore, gère l'état-civil et inculque les principes démocratiques au plus profond du territoire, malgré les hostilités locales à la République. Il en reste que le Maire est toujours aujourd'hui un fonctionnaire d'Etat élu.
La lutte des républicains contre les royalistes et le clergé n'est plus d'actualité. Mais la confusion entre la gestion locale qui s'est considérablement développée et la représentation locale de l'Etat républicain est devenue problématique, d'autant que la lutte entre les intérêts locaux et les intérêts nationaux s'accentue. La réforme de la taxe professionnelle décidée par le ministre des Finances récemment montre de façon caricaturale ce qui est devenu difficilement acceptable : pour des objectifs de politique nationale, l'Etat modifie les règles de fiscalité... locale !
L'Etat va compenser la perte des collectivités, mais peut-on avoir confiance ? Les experts financiers locaux répondent dans une belle unanimité : non ! Il y a en effet nombre de précédents qui montrent que la parole de l'Etat n'est pas infaillible en matière de compensation dès que quelques années passent. Le ministre du Budget a beau défendre que la dépendance des recettes vis-à-vis de l'Etat ne changera pas de nature en passant de 30% à 36%, la diminution de l'autonomie fiscale apparaît bien comme une atteinte à la décentralisation.
Une même source de légitimité
Il n'échappe à personne que la redistribution liée à la dépendance financière à l'Etat est extrêmement complexe et peu efficace. Quand on regarde le volume des transferts vers les länder de l'Est en Allemagne, on mesure la différence et le fédéralisme ne saurait être tenu pour un handicap en matière de solidarité territoriale, c'est bien le moins que l'on puisse dire.
La faiblesse fondamentale de la décentralisation reste que, dans un système de grande complexité, la capacité d'intervention des élus locaux dans le système étatique est toujours une ressource plus déterminante que la capacité à mobiliser les acteurs locaux. C'est bien la puissance des élus locaux au Parlement qui enraye, au nom d'intérêts locaux, ces dernières semaines le redéploiement des forces de police et de gendarmerie voulu par l'Etat alors que l'inégalité est criante. Ce n'est qu'un exemple parmi beaucoup d'autres...
Le modèle français n'est pas tant celui de la contractualisation que celui de la confusion des pouvoirs entre les échelons territoriaux, où le cumul des mandats est le seul contrepoids au pouvoir, lui aussi très centralisé, des partis politiques. Deux façons d'échapper au contrôle réel des citoyens. Le principe de contractualisation suppose que les contractants soient libres et égaux, indépendants dans leur décision de contracter, nous sommes loin du compte.
L'efficacité de l'action publique exige aujourd'hui que les élus aient davantage de proximité avec les acteurs de la société. Il faut rompre avec la confusion et organiser la démocratie pour qu'elle soit plus efficiente de l'Europe jusqu'aux collectivités publiques de base sur le territoire. Dans un monde plus complexe, il n'y aura pas de modèle unitaire possible sans s'abîmer dans la bureaucratie. En démocratie, on ne peut oublier que la légitimité du suffrage universel est absolu : le fédéralisme n'est rien d'autre qu'une harmonisation dans la dévolution de pouvoirs qui ont une même source de légitimité.
Bien sûr, il y aura longtemps des nostalgiques. Mais, en tant que Breton démocrate, je doute qu'il y ait une alternative crédible au fédéralisme. Le seul problème est de le construire.
