| Dernière mise à jour | 15 février 1998 | Auteur | Dominique FILATRE |
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Il est bien évident que lorsque l'on agit en aménageur de sa commune, on intervient déjà sur le plan social et économique. Etant donné son importance en tant qu'employeur et en tant qu'agent économique, la commune a déjà un rôle socio-économique. Il n'est pas anodin, par exemple, qu'en tant que maîtres d'ouvrage, aménageurs et bâtisseurs, les collectivités locales représentent de plus de 70% des investissements publics. Le secteur du BTP en particulier y est très sensible.
Mais au-delà de son poids relatif dans l'économie, la commune peut intervenir. Comment ? et d'abord pourquoi ?
Pour aborder cette question, il convient de revenir aux interrogations posées en introduction sur l'étendue de l'action publique dévolue à la commune : qu'est-ce l'institution communale ?
7.1 Aux frontières de l'institution communale
Pour aborder le domaine économique et social, il faut bien comprendre le fonctionnement d'une institution et la particularité des communes à cet égard. Car on touche à la frontière floue des limites de la compétence de la commune. Toute institution subit les affres du vieillissement :
- au départ, il y a un besoin et une action directement en rapport avec l'objectif;
- puis, c'est une loi de l'Histoire, on oublie le but. Il reste la structure : la mairie, le budget, le personnel communal, et les élus municipaux !
- mais l'institution communale n'est pas en crise. Bien au contraire, elle est de plus en plus vivante parce que la demande sociale est forte, et le sens de l'action municipale est ainsi sans cesse renouvelé, et bien souvent hors des valeurs originelles dont l'Etat est le gardien.
La population demande des réponses au Maire sans égard pour la répartition officielle des compétences
La commune est souvent prise en tenaille entre l'Etat et sa population. Il faut donc choisir dans une alternative maintenant bien connue des « développeurs locaux » : soit s'abriter derrière l'Etat, soit mobiliser la population pour innover. Cette dernière méthode suppose une véritable démarche institutionnelle fondatrice qui va définir :
* le besoin économique et social
* les valeurs qui fonde la volonté d'agir
* les moyens d'action en réponse au besoin social
* l'adaptation des structures en conséquence
L'institution n'est pas obligatoirement un cadre figé. Les communes sont au contraire très sollicitées, ce qui donne des occasions toujours passionnantes pour repenser fondamentalement la vocation de l'institution municipale. La volonté des élus locaux peut aboutir à la concrétisation des services ou des réalisations originales et innovantes. La condition fondamentale est de s'appuyer sur la population et de prendre en compte complétement ce que l'on appelle ici la « démarche institutionnelle fondatrice ».
La démarche fondatrice n'est pas spontanée, elle exige au contraire de la volonté. Car les besoins réels de la population ne se révèlent pas uniquement par ce que certains membres influents en disent. La population veut tous les avantages et aucun inconvénient : tels sont les messages au premier degré ! Ecouter la population ne consiste pas seulement à écouter au sens propre, il faut aussi interprêter, analyser, puis choisir.
Mais il est pratiquement impossible d'affronter la parole contradictoire de l'autre si l'on ne détient pas un minimum d'assurance. C'est la raison pour laquelle la définition de la ligne de conduite, ou si l'on préfère les valeurs du Conseil Municipal doivent être claires et assimilées par tous ses membres, sinon il n'y a pas de réel contact possible avec la population. Cela peut aussi recentrer l'opposition sur sa vraie fonction.
7.2 L'intervention économique
L'Etat a la responsabilité de la conduite de la politique économique et sociale ainsi que de la défense de l'emploi. Cependant, il ne cesse de solliciter le concours des collectivités locales et leur accorde, en conséquence, petit à petit des responsabilités. Citons deux éléments significatifs de cette évolution :- les contrats emploi-solidarité, puis les emplois jeunes où les communes jouent un grand rôle;
- la loi relative aux communautés de communes et communautés de ville instaure une compétence obligatoire de « développement économique » pour ces nouveaux Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI).
Il y a aujourd'hui trois types d'intervention économique municipale.
Le Conseil Municipal peut adopter les exonérations suivantes :
* Exonération à 100% pour 2 ans des entreprises nouvelles ou les reprises d'entreprises en difficulté de la taxe professionnelle (TP) et/ou du foncier bâti.
* Exonération de la TP dans le cadre de l'aménagement du territoire : jusqu'à 5 ans, de 1 à 100%, pour les entreprises industrielles dans des cas biens précis.
* Exonération de 2 ans de la TP dans les communes de moins de 2 000 habitants en faveur des médecins et auxiliaires médicaux.
La dure loi du marché s'applique aussi aux communes
Etant donné le contexte de concurrence entre les collectivités, ces dispositions ne sont plus des options mais un minimum concurrentiel imposé par les entreprises !
La commune peut aller beaucoup plus loin en matière de location ou de vente d'immeubles aux entreprises parce qu'elle n'est pas tenue de négocier au prix du marché. L'avantage accordé peut donc être considérable, et le coût non négligeable : il convient dès lors de mesurer les avantages consentis au regard des risques du secteur d'activités de l'entreprise, du retour en taxe professionnelle, et des effets en terme d'emplois directs et éventuellement indirects pour les grands projets.
En ce domaine, il a régné et il règne encore un grand flou. Cependant, l'obligation de faire désormais, avec l'avènement de la M14, un budget annexe pour les opérations d'aménagement pourrait sonner le glas de certaines pratiques. En effet, le budget annexe fera apparaître le coût pour la collectivité des ventes à perte... Et il existe un vieux texte qui interdit la vente à moins de 75% du prix de revient... Les élus ont bafoué cette règle et les préfets ont fermé les yeux...
Néanmoins, dans un jugement du 3 novembre 1997, le Conseil d'Etat a jugé qu'une commune pouvait céder un terrain à une entreprise au franc symbolique. Mais la commune de Fougerolles (70) avait conditionné sa cession à la création d'emplois sous un délai déterminé, avec une indemnité équivalente à la valeur du terrain en cas de non respect des clauses.
Entre les cadeaux et les risques, petits et gros
La location simple est juridiquement un bail commercial qui donne beaucoup de sécurité au preneur puisqu'il est assuré d'une durée de 9 ans, renouvelable sauf si la commune accepte de verser une indemnité (lourde) pour ne pas renouveler. Mais il existe toute une série de techniques, dont celle du « lease back » qui est sans doute la plus tentante et la plus risquée lorsqu'une entreprise connaît des difficultés : la commune reprend la propriété des immeubles professionnels pour renflouer l'entreprise tout en le laissant à disposition contre un loyer et une possibilité de vente en fin de contrat.
Le crédit-bail immobilier peut aussi être financé par la SDR (Société de Développement Régional), qui est le bras séculier du Conseil Régional (pour les régions qui ont encore un SDR, ce n'est pas le cas de toutes...) dans le domaine de l'interventionnisme économique. Dès lors, le maximum d'aide européennes, régionales, départementales et communales sont réunies pour réduire le coût d'un bâtiment adapté au besoin de l'entreprise qui paiera des loyers et aura une option d'achat à prix symbolique en fin de bail. Dans les secteurs géographiques soutenus par le FEDER, c'est une formule qui permet une aide quasiment directe à l'entreprise (plafonné à 5% du montant des travaux).
L'une des priorités affichées du ministre de la Décentralisation, pour 1998, est de clarifier la loi en matière d'aides économiques. C'est effectivement un maquis, où le Droit ne semble pas avoir toujours été déterminant dans les pratiques des acteurs. A tel point que l'on se demande quelle signification accorder chiffres du ministère des finances.
La commune a le droit de prendre le risque de garantir les emprunts contractés par des personnes privées, jusqu'à 50% du montant total du crédit emprunté. Il y a par ailleurs deux autres limites :
* Les annuités des prêts garantis ne doivent pas dépasser 50% des recettes réelles de fonctionnement (RRF)
* La garantie apportée à une personne de droit privé ne peut dépasser 5% des RRF.
Couvrir des risques privés
Avec la nouvelle nomenclature comptable M14, les collectivités ont l'obligation de constituer une dotation prudentielle quand elles accordent une garantie bénéficie à une entreprise privée.
7.3 La cohésion sociale
En prenant cet angle de la cohésion sociale, à l'opposé de ce que l'on a vu pour l'intervention économique le champ est extrêmement vaste : cela va de la sécurité jusqu'à la communication, en passant par la santé publique, l'organisation des loisirs, l'animation commerciale locale, les manifestations publiques, etc...
Il est donc particulièrement nécessaire que le Conseil Municipal sache ce qu'il veut, et donc qu'il sache définir ses priorités, puis les hiérarchiser. S'il ne se détermine pas sur quelques axes prioritaires, il subit toute la pression des demandes qui s'expriment naturellement dans un certain désordre : telle association répète sa demande d'un nouveau terrain municipal des sports à chaque assemblée générale annuelle, tel groupe s'improvise pour exiger par pétition la restauration de tel monument public, tel autre contre les nuisances d'une activité (industrielle, agricole ou même de loisir !), etc...
L'aventure est au coin de la rue...
La cohérence est le gage d'une protection de l'intérêt général, c'est-à-dire de l'intérêt de chacun pris collectivement, et d'ailleurs assez souvent contre les désirs de chacun individuellement ! Oublier l'impératif de la cohérence sociale conduit aux plus graves désordres : les problèmes des banlieues profondément dégradées, souvent démunies du minimum de services publics nous l'ont rappelé récemment. Or, ce ne sont pas forcément les besoins les plus intenses qui se font entendre le plus bruyamment.
Mais il ne faut pas oublier non plus que la commune est l'instance publique de proximité : que la commune soit légalement compétente ou non, tout problème social important arrive dans le bureau du Maire, que ce soit sous forme de dossier ou de doléances par audience. La proximité a le grand mérite de créer l'inconfort et de suspendre la tentation de différer la solution quand un problème devient aigu.
Il y a quantité de chemins pour renforcer la cohésion sociale :
* la différenciation des tarifs par la méthode du quotient familial (tarif dégressif en fonction des revenus et du nombre de parts);
* se doter de tableaux de bord socio-économiques;
* le renforcement de la communication municipale par la création d'un conseil d'enfants et/ou de jeunes;
* le développement d'une politique de lotissements communaux, ou de logements sociaux, la création d'un service de soutien aux aide-maternelles pour soutenir l'implantation de jeunes ménages et lutter contre le vieillissement révélé par le dernier recensement;
* etc, etc... Avant de parler des moyens, il faut savoir clairement ce que l'on veut.
Conclusion
« Il n'y a de vent favorable que pour celui qui sait où il va » (Sénèque)
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