6 - La commune aménage son territoire

Même si la commune doit gérer des moyens, avec des règles particulières tant en matière de gestion de personnel qu'en gestion financière, elle n'a pas pour objectif un résultat interne de gestion, ce qui fait une vraie différence avec l'entreprise privée.

La définition de ses objectifs doit être au coeur du débat politique municipal. Il en résulte toujours que la commune intervient dans la vie de la population, soit par des aménagements publics, soit par des services.

Le plus évident, c'est bien entendu les investissements directs réalisés par la commune pour améliorer les infrastructures publiques, et notamment les voies publiques. Il est très difficile de rapporter l'aménagement de trottoirs, la réfection d'une route ou la création d'un espace vert à quelque notion de rentabilité que ce soit. Et il faut reconnaître que l'investissement, souvent très coûteux, a un intérêt subjectif.

6.1 Les équipements publics

Mais il serait bien souvent utile d'approfondir ces deux questions :
1a) l'investissement initial
1b) le fonctionnement ultérieur, le coût d'entretien ou de maintenance
2a) le besoin actuel sera-t-il stable ou évolutif ?
2b) les réponses aux questions précédentes sont-elles assez nettes pour définir une priorité dans le cadre d'un programme d'action qui en comporte forcément d'autres... Quelle est la place relative de tel investissement dans le programme d'investissement ?

Le problème du coût est souvent relativement complexe du fait des subventions qui peuvent intervenir, en fonction de la politique du Conseil général, de la Région ou de l'Etat. Et ces subventions imposent généralement le respect de certaines normes ou critères.

Mais ce problème d'évaluation du coût est tout à fait second, à partir du moment où l'ordre de grandeur est suffisamment maîtrisé, par rapport à la définition des priorités dans un programme d'action.

Beaucoup de communes élaborent maintenant un Programme Pluriannuel d'Investissement (PPI) sur 5 ans, recouvrant à peu près la durée du mandat. Cette tendance est significative de la volonté des élus locaux de programmer les réalisations et d'éviter le pilotage à vue.

6.2 Le lotissement communal

La démarche du lotissement communal nécessite un engagement communal au niveau de la maîtrise foncière. Non seulement la commune a dû préparer sa décision par le POS, mais ensuite par l'acquisition des terrains. Cela peut se faire à l'amiable, mais aussi par expropriation.

Dans le cas du recours à l'expropriation, la commune doit d'abord obtenir une déclaration d'utilité publique (DUP) auprès du préfet, après l'enquête d'utilité publique et l'enquête parcellaire. La DUP n'empêche pas l'acquisition à l'amiable, mais la commune a la possibilité de demander au juge de l'expropriation d'intervenir et ainsi entrer en possession des lieux rapidement.

Généralement le terrain est classé en Na au POS. Dès lors, il faut prévoir un aménagement d'ensemble qui permette d'aboutir à l'arrêté de lotissement. Lorsque cet arrêté est exécutoire, le Maire peut commencer la vente des lots.

Parallèlement, les marchés auront fait l'objet d'appels d'offres. Les coûts étant connus, on dispose des derniers critères pour définir les prix de vente des lots. La mise en vente des lots fait l'objet d'un affichage public. Les ventes se font soit par acte notarié, soit par acte administratif (le Maire peut réaliser l'acte comme un notaire).

C'est par sa puissance financière d'une part, et par son pouvoir de réglementation de l'usage des sols d'autre part, que la commune peut agir sur le développement démographique et économique de son territoire. Bien évidement, le promoteur ne peut être indifférent au marché et doit être capable de séduire des clients. Et quand un client apporte la promesse de grosses recettes de taxe professionnelle au plus offrant, on accorde bien des aménagements sans s'attacher au rapport direct entre coût de revient et prix de vente.

En ce qui concerne les lotissements d'habitation, la commune dispose d'un avantage financier certain par la possibilité de récupérer la TVA. Bien évidemment, la maîtrise foncière communale permet d'intégrer beaucoup plus aisément la relation entre le développement urbain et le patrimoine public. Synthèse des étapes de la procédure :
- acquisition (amiable ou expropriation)
- présentation du projet en enquête de concertation (vote du conseil municipal)
- projet de lotissement comportant le plan des aménagements, du découpage des lots et des zones de constructibilité, un cahier des charges et un règlement (vote du conseil municipal)
- enquête publique d'un mois faisant l'objet d'une publicité
- approbation définitive du projet de lotissement et modification du POS (vote du conseil municipal)
- arrêté de lotissement pris par le Maire
- ordre de service pour engager les travaux
- définition du prix de vente des lots (vote au conseil municipal)
- publication des tarifs de vente
- le Maire peut alors signer les actes de vente
- versement des espaces publics au domaine public communal après enquête publique (dans un lotissement privé, le certificat d'exécution des travaux doit être accepté par le Maire préalablement).

6.3 Les logements sociaux

Il y a deux façons de réaliser des logements sociaux : soit par investissement direct, soit par le recours à un organisme HLM (voir annuaire des organismes HLM en France). Dans ce cas, la commune évite d'assumer la gestion tant de la construction que de l'entretien et des loyers. Mais il sera demandé bien souvent à la commune de fournir le terrain gratuitement et parfois de cautionner l'emprunt. Le bail emphytéotique est une modalité possible : il s'agit d'une location à titre gratuit sur une longue durée (de 18 à 99 ans) au terme de laquelle la commune recouvre la pleine jouissance du bien attachée au droit de propriété.

La clé pour aboutir, et permettre l'équilibre financier de l'opération, est d'obtenir un Prêt Locatif Aidé (PLA). Ces prêts sont à des taux d'intérêt assez bas, et par ailleurs c'est ce financement accordé au propriétaire qui crée le droit du locataire à bénéficier de l'Aide Personnalisée au Logement (APL). Les PLA sont fournis par la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) et par le Crédit Foncier de France (CFF), mais l'attribution des enveloppes de prêt aux différents projets donnent lieu à un arbitrage du Préfet. Tous les ans, la Direction Départementale de l'Equipement (DDE) interroge les communes sur leurs intentions en matière de logement social.

6.4 L'organisation de la mise en oeuvre d'un projet

Il existe plusieurs types de concours : le concours d'idée, le concours d'architecture et le concours d'aménagement urbain principalement. Un concours comporte toujours un règlement et un programme. Le règlement définit les règles de la procédure du concours et le programme précise les enjeux et les objectifs de la réalisation envisagée.

Généralement, il est demandé aux concurrents de fournir un ou des plans d'esquisse, parfois une maquette, et le plus souvent une note explicative qui doit porter notamment sur les coûts.

Ensuite, le projet retenu devra se préciser au cours d'une série d'étapes que la collectivité confiera au maître d'oeuvre (le lauréat du concours, un autre concepteur ou la collectivité elle-même). Ces différentes étapes sont codifiées comme suit par la loi dite MOP, qui date de 1985, mais qui n'est entrée en application qu'en juin 1994 (les décrets d'application datent de novembre 1993) :
 
 

Et, en cas de rénovation :
 
 

Ces étapes font l'objet de barèmes publiés par le Moniteur. Il s'agit de pourcentages du coût d'objectif des travaux, et ils varient en fonction du montant des travaux et de la note de complexité. Il s'agit d'un repère, qui peut être aménagé ou négocié. D'autre part, elles permettent à la commune, maître d'ouvrage, de s'engager progressivement dans un projet notamment jusqu'à la 4ème étape. Ensuite, les données doivent apparaître suffisamment nettes pour qu'elle s'engage définitivement si elle n'a pas encore renoncé.

Tous les projets ne sont pas d'une telle complexité ou d'une telle importance qu'il faille distinguer chacune de ces étapes. Pour les projets moins importants, certaines d'entr'elles peuvent être éliminées ou confondues.

La procédure de marchés publics s'engage généralement avant la production du dossier VISA par l'architecte parce qu'il va falloir publier l'appel d'offres dans deux journaux. Mais c'est à ce niveau d'études que vont se référer les entreprises pour répondre à l'offre de marché. La commission d'appels d'offre désignée par le Conseil Municipal ouvre les plis. Cette ouverture des plis se fait dans une procédure stricte et précise.

Il faut respecter des règles de quorum, inviter certaines administrations concernées (notamment la Direction de la Concurrence et des Prix). On examine d'abord la conformité des documents annexes exigés avant d'ouvrir la seconde enveloppe contenant la proposition.

La commission propose l'attribution des lots de travaux, mais c'est le Conseil Municipal qui décide. Après la publication des attributions, l'ordre de service du commencement des travaux peut être donné.

Le code des marchés publics est disponible sur le Net.

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