5 - La commune est agent économique

La responsabilité dans l'action publique exige à l'évidence que l'on dépasse les intérêts individuels, d'où le scandale provoqué par la corruption. Cependant, il ne faut pas croire pour autant que l'élu doit être impartial et indifférent aux conflits d'intérêts. Il n'est pas juge. Son rôle de décideur peut se résumer ainsi :
· Il doit faire l'effort de bien comprendre les enjeux. Ensuite choisir.
· Ces choix concernent parfois l'institution communale essentiellement. C'est alors une décision de gestion comparable à ce que chacun peut faire dans son entreprise, ou dans son ménage.
· Mais, bien souvent, il s'agit d'autre chose. La commune est un « méta-acteur », c'est-à-dire qu'elle prend des décisions qui vont modifier les conditions de vie d'une population qui a délégué ses pouvoirs aux représentants que sont les élus municipaux. L'élu influe sur les conditions de vie de ses concitoyens : que cela touche plus directement leur revenu quand il s'agit d'impôts, ou leur paysage quand il s'agit de droit des sols, ou leur temps libre quand il s'agit de crèche municipale pour les uns ou de bibliothèque municipale pour les autres...

Les élus municipaux sous-estiment souvent leur rôle. Les prélèvements obligatoires représentent 44% du Produit Intérieur Brut (chiffres 1994), et il est vrai que les collectivités locales ne représentent qu'une petite part, 7% de ces prélèvements. Mais les services locaux ont néanmoins un réel impact sur le budget des ménages et surtout ils ont un impact qualitatif évident : tout ne se mesure pas quantitativement par une valeur monétaire! Notamment en raison de son adaptabilité et de sa proximité de la population, la marge de manoeuvre des politiques locales est sans comparaison avec celle des politiques nationales. L'influence des collectivités locales sur la vie de nos concitoyens est sans conteste beaucoup plus importante que la part prise dans les prélèvements obligatoires.

Enfin, ces choix que l'élu doit faire pour les autres, il doit les faire collectivement. Ce n'est pas l'élu, fut-ce le Maire, qui doit être intelligent, profond, efficace... c'est le Conseil Municipal qui doit atteindre ces qualités-là parce que c'est lui, collectivement, le décideur. Le première qualité d'un Maire, c'est donc d'être un bon animateur capable de tirer le meilleur de chacun pour tirer le bénéfice de tous.

L'action publique repose sur deux méthodes : la réglementation qui permet à la puissance publique de s'imposer par le Droit, et s'il le faut par les forces de police pour obtenir l'application de la règle de droit. La commune peut, dans certains domaines limités, produire ou modifier ces règles où le citoyen est contraint à l'obéissance.

La seconde méthode est issue de la puissance. Le rôle, l'influence, la capacité financière, et simplement la menace de recourir à la réglementation dans certains cas, donnent l'essentiel des moyens d'action de la commune.

De ces deux ressorts de pouvoir, il convient d'user sans abuser. Aucun système politique ne peut fonctionner sans l'obéissance, c'est-à-dire sans un minimum de consentement, de la population. C'est une limite absolue quelque soit la taille de la collectivité publique, que le régime soit autoritaire ou démocratique. En l'occurence, les conseillers municipaux sont élus, donc représentants des électeurs : leurs actes doivent traduire la volonté générale.

Quels que soient les buts d'une entreprise humaine, elle suppose toujours une gestion des moyens pour atteindre les objectifs visés. Après la gestion des hommes, il y a aussi les termes de l'échange - autrement dit les moyens financiers.

5.1 Le système comptable : la M14

Un budget est avant tout un instrument de mémoire. Toute action municipale ou presque a une traduction budgétaire. Donc, il ne faut pas négliger le fait que la compréhension réelle d'un budget ne se distingue pas de la connaissance de l'action municipale, il y a donc tout simplement un apprentissage permanent de l'histoire de la commune au travers de ses engagements financiers.

Comme toute entreprise, privée ou publique, la commune est tenue d'appliquer un plan comptable. Mais ce n'est pas le PCG 82 (Plan Comptable Général de 1982) utilisé par les entreprises privées. Jusqu'en 1996, c'était la nomenclature comptable M11 dans les communes de moins de 10 000 habitants et la M12 pour les plus de 10 000. Depuis 1997, c'est la M14 pour tout le monde, avec de sensibles nuances d'application suivant la taille de la commune.

Il faut, pour l'heure, bien comprendre que la commune n'a ni compte d'exploitation ni bilan, mais deux sections : une section de fonctionnement et une section d'investissement. La règle fondamentale, c'est l'équilibre de chacune de ces sections. Il existe bien un bilan, mais celui-ci est tenu par le comptable du Trésor Public et ne fait pas l'objet d'une présentation en Conseil Municipal.

Les comptes sont tenus exclusivement par nature dans les communes de moins de 3 500 habitants et la présentation par fonction n'est obligatoire que dans les communes de plus de 3 500 habitants. Avec la présentation en nature, on peut savoir, par exemple, combien la commune dépense en « eau-gaz-électricité », mais on ne sait pas quelles ont été les dépenses et recettes propres à la garderie péri-scolaire, qui a aussi coûté en électricité, comme la mairie, la salle de sports et l'éclairage public... Les élus municipaux sont a priori plus sensibles à la répartition par destination, directement en rapport avec leurs objectifs politiques, qu'à la répartition en nature. Les communes de plus de 10 000 habitants ont obtenu la possibilité de voter leur budget par fonction, mais cette possibilité n'a pas été ouverte aux collectivités plus petites.

La conséquence de la M14 la plus visible pour les communes de 3 500 à 10 000 habitants a été de faire grossir considérablement le document budgétaire (plus de 100 pages). La nouveauté la plus intéressante est sans doute la présentation en tête du document d'une synthèse financière, avec les balances et les équilibres financiers.

5.2 M14 : la question de fond

Le grand problème des comptes communaux tels qu'ils existaient était le suivant : on n'y comprenait pas grand chose ! Ou tout au moins, la transparence y était insuffisante pour permettre une compréhension globale claire. La question n'intéresse pas uniquement le public, et il n'est pas indifférent que le document budgétaire soit compréhensible ou non pour l'électeur-contribuable, mais aussi pour les spécialistes! Ceux-ci s'empressent toujours de faire quelques « ratios » avant de livrer la première de leurs impressions... S'y ajoute par soustraction une série d'éléments financiers qui peuvent être très importants, sans être lisibles ni même présents dans le budget !

L'ambition de la M14 était de rendre un peu de transparence. Le système est nouveau, et n'a encore forcément convaincu... il est sans doute appelé à connaître des remodelages. Le cœur du sujet, c'est de savoir si l'on peut faire des comptes qui ont un sens économique en gardant le couple section de fonctionnement et section d'investissement en lieu et place du tandem compte d'exploitation et bilan qui prévaut dans le PCG82.

Cela se traduit notamment par la question de la dotation aux amortissements. Dans une comptabilité ordinaire, on comptabilise une charge correspondant à l'obsolescence des équipements (bâtiments, machines, etc). Les communes ne pratiquaient pas jusqu'à présent cette dotation. Avec la M14, il est devenu obligatoire de faire une dotation aux amortissements pour les nouvelles acquisitions (ou tout au moins certaines d'entr'elles) sans l'être pour les acquisitions plus anciennes, et si la commune a plus de 3 500 habitants. Les plus sceptiques se demandent quel sens peut avoir une logique coupée en deux... Quel est le sens du résultat pour une collectivité publique ? Telle est la question de fond. Il est sans doute regrettable que les débats paraissent souvent être dominés plus par l'esprit comptable que par l'esprit gestionnaire.

Les communes de plus de 3 500 habitants doivent fournir avec le budget des ratios définis nationalement qui sont de vrais repères, à condition de les présenter sur plusieurs années (ce qui n'est pas obligatoire). De même, la liste des organismes communaux auxquels la commune participe doit être fournie avec le compte administratif.

La volonté de communiquer ne se décrète pas. Mais il est assez évident que les communes ont encore beaucoup de progrès à faire pour améliorer la transparence financière. Largement placé sous l'angle de la réglementation, la question pourrait prendre une nouvelle tournure dans les années qui viennent sous la pression du marché (voir la question de la solvabilité).

5.3 La Dotation Globale de Fonctionnement (DGF)

C'est la grande recette dite de « transfert ». La Dotation Globale de Fonctionnement est une des 3 grandes recettes du budget de fonctionnement (les deux autres : le produit fiscal et les produits d'exploitation). L'Etat définit tous les ans une enveloppe globale. Depuis quelques années, les communes ont la certitude que la DGF ne baisse jamais, en francs courants, d'une année sur l'autre. En revanche, l'augmentation est assez faible et il y a un débat permanent entre les collectivités locales représentée notamment par le Comité des Finances Locales et l'Etat dont on parle sous les termes de "pacte de stabilité".

Les DGF 1994 et 1995 ont fait l'objet d'un loi transitoire. Il y a donc une dotation forfaitaire héritée du passé (1993) qui représente l'essentiel de la masse et qui est légèrement actualisée (50% du taux d'évolution globale) qui représente encore l'essentiel (75% de la masse globale en 1996) et d'autres dotations : dotation des départements, dotation attribuée aux groupements de commune; dotation touristique, etc... dans une structure fort complexe.

L'objectif originel de la DGF est de compenser les inégalités entre les collectivités locales. En 1993, on s'est rendu compte que les mécanismes compensatoires étaient pratiquement anéantis par différentes pesanteurs du système. La source majeure des inégalités est parfaitement identifiée, il s'agit des différences de bases en taxe professionnelle. Depuis la nouvelle législature, le Gouvernement semble plus enclin à chercher des solutions du côté de l'intercommunalité que dans une nouvelle remise en cause de la DGF.

En dehors de la dotation forfaitaire, la plupart des communes bénéficient soit de la dotation de solidarité urbaine (DSU), soit de la dotation de solidarité rurale (DSR), laquelle se subdivise en fraction de péréquation et en fraction "bourg-centre".

5.4 La dette et les emprunts

La dette représente souvent une masse financière proche du montant des recettes de fonctionnement d'un exercice. Autrefois, il y avait un raisonnement qui liait la nature de l'investissement au type d'emprunt. On empruntait plutôt sur 30 ans pour faire une école et sur 7 ans pour le renouvellement d'un véhicule par exemple... Il y avait aussi une justification politique à ce mode de raisonnement : on considérait légitime que l'investissement qui servirait aux contribuables de demain soit pris en charge par les contribuables de demain. L'annuité était alors un report de charges en rapport avec l'étalement de l'usage.

Depuis quelques années, le haut niveau des taux d'intérêts réels (taux d'intérêt - inflation) a fait voler en éclat ce type de raisonnement. On distingue maintenant l'amortissement comptable correspondant à la dotation pour faire face à l'obsolescence des équipements et l'amortissement financier qui correspond aux remboursements de capitaux au banquier. En conséquence, l'emprunt ne se réalise plus au regard de la nature de l'investissement mais en fonction du besoin de financement et le raisonnement est global sur l'ensemble de la dette.

On parle de gestion active de la dette parce qu'il y a lieu de limiter en permanence la charge financière de la dette : en limitant d'une part la trésorerie disponible non-rémunérée, et d'autre part en gérant en permanence les index sur lesquels s'adossent la dette. Il s'agit de payer le minimum d'intérêts. De plus, la gestion active de la dette recouvre une action sur la totalité de la totalité de l'encours de dette, grâce à la multiplication des instruments financiers, alors qu'auparavant les emprunts était figés jusqu'au dernier remboursement.

Ces mutations profondes de la gestion financière municipale ne sont pas achevées. Elles rendent, les unes après les autres, les communes nécessairement plus sensibles à la question centrale qui intéresse tout prêteur : la solvabilité. La raison en est très simple : le prêteur veut s'assurer de la fiabilité et fait payer plus ou moins cher le prêt en fonction de la solidité financière de l'emprunteur. Bien entendu, on a moins confiance quand la transparence des comptes apparaît insuffisante.

5.5 Les subventions

En principe, le budget se vote chapitre par chapitre. C'est la loi. En fait, il est souvent voté globalement. Mais néanmoins, certaines dépenses doivent faire l'objet d'une vote distincte. C'est le cas du compte 657 où chaque ligne constitue une autorisation spécifique de dépense.

La subvention est un mode de gestion qui consiste à aider un organisme associatif, ou autre pourvu qu'il soit à but non-lucratif, pour réaliser une action que la commune n'envisage pas de mener elle-même directement avec ses propres moyens. Le contribuable non-averti a toujours tendance à penser que la collectivité subventionne par laxisme, c'est une idée reçue qui peut être radicalement fausse.

La subvention peut être ponctuelle. Mais elle peut aussi être contractuelle et faire l'objet d'une convention où la collectivité pourra peser sur les orientations de son partenaire.

Le passage de la gestion associative subventionnée par la commune et animée par des bénévoles à la gestion communale avec des salariés municipaux est souvent lourdement inflationniste. La mode des associations para-municipales, qui permettent de contourner les règles de la comptabilité publique et de la fonction publique territoriale, a reçu de sérieux bémols.

Il faut d'ailleurs noter que les subventions en nature doivent désormais être mentionnées : elles sont parfois en réalité très importantes, quand il s'agit de salariés mis à disposition ou quand on intègre le coût de la mise à disposition de locaux, ou d'infrastructures sportives. Le principe de cette mention est dans la loi pour les communes de plus de 3 500 habitants, l'application est en réalité assez laxiste. Il paraît difficile de réglementer précisément les écritures budgétaires, ou bien cela conduirait à une très grande complexité des textes (déjà touffus !).

5.6 Les impôts et taxes

Il y a principalement les « 4 vieilles » que l'on identifie souvent par leur sigle :

Les impôts sont collectés par le Centre des impôts au bénéfice des collectivités locales. Les revenus des 4 taxes (TH; FB; FNB; TP) représentent environ 50% des ressources de fonctionnement des communes.

Ces 4 taxes ne représentent pas la totalité des recettes prélevées sur les habitants. Loin de là. Ceux-ci paient aussi pour le ramassage des ordures ménagères, l'assainissement, l'eau potable, et versent également la taxe locale d'électricité sur leur facture EDF, et parfois une taxe locale d'équipement.

En ce qui concerne la TH et le FB, la valeur locative est la même. La base fiscale est simplement doublée pour la TH. Ce qui ne signifie pas que les bases fiscales de TH doublent les bases du FB, car il y a aussi les locaux professionnels.

On ne peut pas augmenter ou baisser indifféremment tel ou tel impôt. Parmi les différentes règles qui régissent les liens à préserver entre les 4 taxes, la plus importante concerne la taxe professionnelle qui ne peut augmenter plus que la taxe d'habitation.

Nous avons évoqué précédemment les décisions prises par le Conseil Municipal tous les ans avant le 1er juillet. Il y a des exonérations et des abattements :

TH. Les exonérations et plafonnements sont du ressort de l'Etat. Les communes peuvent faire intervenir des abattements, c'est-à-dire en fait diminuer l'assiette de la taxe définie par la « valeur locative ».
* Abattement pour charge de famille. Il est obligatoirement de 10% pour chacune des deux premières personnes à charge et de 15% pour les personnes supplémentaires. Mais le Conseil Municipal peut majorer ces abattements de 5 ou 10%.
* Abattement général à la base. Le Conseil Municipal peut instituer un abattement supplémentaire qui s'applique à tous les contribuables (sauf résidences secondaires). Il peut être de 5, 10 ou 15%.
* Abattement spécial à la base. Cet abattement lui aussi relève exclusivement du Conseil Municipal et peut être 5, 10 ou 15% : il bénéficie exclusivement aux contribuables non imposables sur le revenu à condition que la valeur locative du logement ne dépasse pas 130% de la valeur locative moyenne.
Tous ces pourcentages d'abattement se calculent sur la valeur locative moyenne de la collectivité et non sur la valeur locative du contribuable.

FNB
* Le Conseil Municipal peut exonérer pendant 5 ans les jeunes agriculteurs bénéficiant de la « dotation JA » à hauteur de 50%.

TP
* Les exonérations sont toutes temporaires. (On y reviendra ultérieurement dans le cadre de la fiscalité dans l'intervention économique).

Cet ensemble d'abattements et d'exonérations ne doivent être confondue avec les dégrèvements qui sont accordés par l'Etat.

Il est bon de connaître les éléments de base de comparaison en matière fiscale. Le potentiel fiscal est une notion largement utilisée pour comparer les communes et pour répartir les charges entre mécanismes intercommunaux.

Base taxable x taux appliqué = produit fiscal

Base taxable x taux moyen national = potentiel fiscal