4 - La commune employeur

Plus qu'une entreprise, une commune est d'abord une entreprise. Et, de ce point de vue, elle est agent économique et employeur. C'est même l'une des grandes responsabilités des élus locaux et l'on en parle peu, le plus souvent pour évoquer une fonction supplétive de l'Etat dans la politique de l'emploi.

Il y a 3 fonctions publiques en France : la fonction publique d'Etat dont le statut date de 1945, la fonction publique territoriale qui date de 1984 et la fonction publique hospitalière. Un certain nombre de règles sont communes et, en principe, les fonctionnaires ont la possibilité d'évoluer d'une fonction publique à l'autre.

4.1 Le statut de 1984

Les communes emploient environ 1 000 000 de personnes, soit 4% de la population active, et le secteur public local environ 1 400 000 personnes (Voir les chiffres du ministère de la Fonction Publique et de la Décentralisation). On trouvera également un excellent outil d'aide juridique qui reprend les principaux textes sur le site de Patrick Darbeau, secrétaire général à Saint Yorre (63).

Les fonctionnaires territoriaux connaissent toutes les principales caractéristiques de la Fonction Publique :
* Recrutement sur concours
* Garantie de l'emploi
* Notation annuelle par la hiérarchie

La Fonction Publique est en soi un sujet polémique qui oppose régulièrement les forces politiques, mais la Fonction Publique Territoriale est rarement mise aux premières loges de ce débat. En tous cas, la Fonction Publique Territoriale est d'une grande complexité. Elle est la source de plus de 50% des recours des préfets contre les communes auprès des tribunaux administratifs. Dans ces conflits, dans l'immense majorité des cas les élus locaux font front commun avec leurs fonctionnaires.

Il faut souligner par rapport aux principes généraux susmentionnés quelques nuances. En premier lieu, le concours ne suffit pas pour devenir fonctionnaire territorial contrairement aux deux autres fonctions publiques. Le concours permet une inscription sur liste d'aptitude, et il faut ensuite être embauché par une collectivité locale. D'où le phénomène des « reçus-collés » : reçus au concours que personne n'embauche.

Une fois embauché, le fonctionnaire a bien la garantie d'emploi. Sauf les principaux cadres territoriaux dits « fonctionnels » qui peuvent être déchargés de fonction. Ces personnes ne sont pas réellement menacées de perdre leur statut de fonctionnaire, mais elles peuvent être mises dans une position incomparablement plus inconfortable que leurs collègues de l'Etat.

4.11 Le tableau des effectifs

Le Conseil Municipal n'intervient réellement qu'à un seul niveau, préliminaire à l'exécution de la gestion du personnel par le Maire : celui du tableau des effectifs. Celui-ci est toujours joint au budget primitif. Il indique combien de postes sont créés et le Maire ne peut embaucher si le poste n'est pas créé. Il s'agit donc d'une liste qui identifie un nombre de postes en fonction de chacun des grades.

En réalité, dès que la collectivité emploie plus d'une vingtaine de personnes, ce tableau des effectifs ne permet plus aucun contrôle, car il est toujours parasité par des postes non pourvus pour des raisons d'avancements de grade, de doublons nécessaires parce que la prévision d'une embauche pour un même emploi ne peut pas réellement préjuger du grade du fonctionnaire qui sera recruté. De plus, la présentation du tableau des effectifs ne distingue pas obligatoirement les différents services communaux. Le plus souvent la révision du tableau des effectifs est perçue à juste titre comme une pure formalité par les membres du Conseil Municipal, mais cela donne toutefois l'occasion à l'Assemblée municipale de poser des questions relatives à la gestion des services.

Depuis 20 ans, les effectifs des communes ne cessent de progresser. Cependant, les conseils municipaux peuvent être amenés à supprimer des postes. Dans ce cas, le personnel est mis à disposition du centre départemental de gestion.

4.12 Les filières d'emploi

L'un des principes fondamentaux de la FPT consiste en la « séparation du grade et de l'emploi ». C'est-à-dire que le fonctionnaire ne peut rien contre l'autorité hiérarchique qui décide de l'affecter à tel ou tel service, ou à tel ou tel emploi dans le service. Dans l'ensemble, le Droit public reste indifférent au métier et aux compétences spécifiquement professionnelles. « Dans l'ensemble » avons-nous précisé, il y a des exceptions plus ou moins complexes et précises.

Un agent municipal a un grade, qu'il soit par ailleurs expert-comptable diplômé ou titulaire d'un CAP de menuiserie ne change rien : le même grade donnera la même grille de rémunération, la même grille d'avancement et strictement le même droit d'accès à l'emploi de leur grade. En revanche, la catégorie et/ou le grade donne ou non la possibilité à l'agent territorial de postuler à l'emploi dans certains cas. Toutefois peu d'emplois sont véritablement réglementés, et rien n'empêchera véritablement par exemple un Maire de confier les responsabilités réelles d'un secrétaire général à un simple agent administratif - si ce n'est que la rémunération d'un agent administratif n'incite guère à veiller les soirs de réunion... et cela constitue la vraie limite.

Il y a une contradiction fondamentale entre le recrutement par concours et la reconnaissance des savoir-faire professionnels. Donc, on voit perpétuellement les Maires louvoyer entre la recherche des compétences dont ils estiment avoir besoin et les règles du statut lors des recrutements : la quadrature étant de trouver un personnel qualifié, statutairement correct, et si possible au plus bas dans l'échelle pour des raisons de coût. Issu de l'ambiguïté du principe de la liste d'aptitude qui additionne le concours au recrutement à la volonté de l'employeur, comparable en cela au secteur privé, le marché du travail de la fonction publique territoriale constitue un univers très spécifique.

Cependant, il a bien fallu reconnaître un minimum de spécificité professionnelle, d'où les « filières d'emploi ». Il en existe cinq :
- la filière administrative
- la filière technique
- la filière sanitaire et sociale
- la filière culturelle
- la filière animation

Il est assez difficile de passer d'une filière à une autre. Chacune d'elles est conçue pour aller de la base au plus haut niveau, avec ses grades, ses échelons, ses grilles indiciaires et d'avancement. La logique est de permettre une « carrière ». Il ne faut pas oublier qu'une petite ville de 10 000 habitants a plus d'une centaines de salariés et que cela représente des dizaines de métiers. La diversité des compétences professionnelles requises est une caractéristique essentielle des communes. Nombre d'élus et même de cadres territoriaux pensent que les "filières" créent autant de problèmes qu'elles n'en résolvent.

4.13 Les non-titulaires et contractuels

Plus les règles sont contraignantes, plus il y a de raisons de vouloir y échapper. C'est la raison pour laquelle les communes emploient beaucoup de non-titulaires. Il y a deux grandes catégories de non-titulaires : ceux qui occupent les postes à responsabilité et ceux qui occupent les fonctions les moins valorisées. Les non-titulaires ont la particularité d'être très présents aux deux extrémités de l'échelle sociale territoriale et quasiment absents au milieu.

En ce qui concerne les cadres, il n'est pas rare que les contractuels occupent plus de 50% des postes de chef de service dans les villes. Il y a une série de raisons qui se cumulent :
* Le niveau de rémunération des cadres du public est beaucoup plus bas que celui du privé. Et c'est particulièrement vrai pour les jeunes. Le contrat permet de démarrer avec une rémunération en rapport avec le marché du travail global.
* L'employeur est plus sensible aux compétences qu'au statut. L'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 étant une passoire, les fonctionnaires ne sont plus réellement prioritaires.
* Il y a une pénurie de compétences dans les collectivités locales pour deux raisons : parce que l'on a longtemps recruté à un niveau faible et parce que l'effort de formation permanente a été de longues années et dans l'ensemble très insuffisant.
* S'ajoute la possibilité de l'article 110 de la loi du 26 janvier 1984 qui permet à tout maire de recruter au moins un contractuel, sans réelle restriction, sous le titre de collaborateur de cabinet.

Au niveau des tâches d'exécution, les non-titulaires se concentrent particulièrement dans les services para-scolaires pour une toute autre raison. Le législateur n'admettant pas un calcul annuel des heures jusqu'en 1994, la « non permanence de service » ne permettait pas aux collectivités de titulariser ces personnels. Le service ne peut évidement pas être permanent, avec 39H par semaine lorsqu'il est totalement dépendant du calendrier de l'Education Nationale. Fin 1994, la loi ayant changé, de nombreuses titularisations auraient dû intervenir...

4.2 Le centre de gestion

Les centres de gestion sont départementaux, installés dans ce que l'on appelle le plus souvent des « maisons des communes ». Les communes qui ont moins de 350 employés ont l'obligation d'y adhérer. Ce sont des collectivités locales avec des administrateurs élus locaux, élus par les maires, et avec des représentants des fonctionnaires territoriaux. Leur raison d'être tient directement à la complexité du statut de 1984, et à l'opportunité d'offrir des services aux petites communes.

4.21 Les missions obligatoires

Les communes paient une cotisation sur les salaires, comme une charge sociale, pour rémunérer les services du centre de gestion. Le taux national est de 0,80% et le taux additionnel départemental est variable. S'y ajoute un taux de cotisation distinct de médecine du travail, puisqu'il y a généralement un service de médecine du travail intégré aux centres de gestion.

Les instances paritaires sont au coeur des missions du centre de gestion. Il y a en fait 4 instances à bien identifier :
* Les commissions administratives paritaires (CAP)
* Le conseil de discipline
* Le comité technique paritaire (CTP)
* Le comité hygiène et sécurité

Il y a une commission administrative paritaire par cadre d'emploi. Composées pour moitié de représentants du personnel, elles sont chargées d'examiner les décisions individuelles concernant la carrière des agents.

Lorsque le Maire souhaite appliquer une sanction disciplinaire importante à l'encontre de l'un de ses agents municipaux, il doit solliciter l'avis de la commission administrative paritaire qui se constitue dès lors en conseil de discipline.

Le comité technique paritaire est délégué au centre de gestion tant que la collectivité a moins de 50 agents. Composé également pour moitié de représentants élus du personnel, il est chargé d'examiner les problèmes d'organisation, de modernisation des méthodes et techniques de travail.

Quant au comité hygiène et sécurité, s'il n'est pas confondu avec le CTP, il a un rôle de prévention des risques professionnels sur la santé tout à fait comparable à ce qui existe dans les entreprises privées. A la nuance près que cette instance, au niveau départemental, couvre une grande variété de métiers différents.

4.22 Les services facultatifs

Les centres de gestion ont plus ou moins développé les services destinés aux communes. Le plus répandu est la prise en charge de l'administration de la paie aux salariés. Etablir la fiche de paie est en effet un exercice assez complexe, en raison des règles concernant les avancements, du calcul des différentes primes, etc... Un service pour lequel le centre de gestion a naturellement toutes les compétences, qui prolonge le service de gestion des carrières dont tout centre de gestion est muni.

On trouve également très souvent un service d'informatisation des communes. Là aussi, c'est un prolongement assez naturel puisque la paie étant naturellement informatisée les centres de gestion ont développé une compétence très utile aux communes.

On y trouve encore des services de remplacement, de conseil juridique, de documentation, d'action sociale avec les correspondants du Centre National d'Action Sociale (CNAS) ou d'autres mutuelles pour les salariés.

4.3 La formation : le CNFPT