Non seulement la commune a le droit de réglementer l'usage des sols, mais c'est pratiquement une obligation. Il y a là un pouvoir fondamental de l'Assemblée municipale. En revanche, il n'y aucune règle de rythme comparable au domaine financier. Il y a une base, le Plan d'Occupation des Sols de la commune, qui est révisable ou modifiable dans des conditions et des modalités précises. Les communes qui ne s'en sont pas dotées peuvent recourir à la « carte communale » ou au « MARNU » qui est une formule allégée qui laisse tout de même moins de pouvoir. L'Assemblée délibérante communale dispose d'un réel pouvoir et aura à intervenir plus ou moins suivant que le développement urbain de la commune est actif ou non. L'urbanisme est une matière fort complexe, pour davantage entrer le détail, on pourra consulter le site de JH Driard, spécialiste territorial de la question.
3.11 Le Plan d'Occupation des Sols (POS)
Le Plan d'Occupation des Sols consiste en l'association de trois documents complémentaires. D'une part un document graphique, le plan de l'espace communal, sur lequel on identifie les « zonages » sur l'ensemble du territoire communal avec une légende très sommaire sur les codifications U, Na, Nc, Nd, Ne, etc... D'autre part, un règlement qui donne quelques règles générales et surtout une définition précise de ce qui est permis, toléré ou interdit pour chaque zonage codifié. Il contient également un rapport de présentation.
En ce qui concerne les grandes catégories de classement, il faut distinguer les zones U, comme Urbaines, des zones N, comme Naturelles. Cette distinction de base est accompagnée d'indices qui recèlent les nombreuses nuances.
La principale distinction qui intervient dans les zones U, ce sont les « COS », Coefficients d'Occupation du Sol. C'est un rapport entre la SHON (Surface Hors Oeuvre Nette) et la surface du terrain. Pour les zones les plus denses, il peut ne pas y avoir de COS, mais généralement plus la densité est forte, plus les contraintes sont sévères. Il est fréquent, par exemple, que l'alignement des constructions en bord de rue soit contraint. Dans ce cas, il y a aussi des contraintes de hauteur.
Le classement en zone Na, que l'on appelle aussi zone d'urbanisation future, est un véritable sas entre le non-constructible et le constructible. Le principe général est que la zone peut devenir constructible à condition qu'il y ait un plan d'aménagement d'ensemble de la zone présenté par le ou les propriétaires, privés ou publics. L'ouverture à l'urbanisation des zones Nas passe par la modification du POS après enquête publique. Dès lors, c'est un projet de lotissement qui doit être soumis au Conseil municipal.
Le POS va notamment permettre de réserver certains espaces pour de futures réalisations publiques, qu'il s'agisse de constructions envisagées pour l'avenir, d'équipement sportif ou de voirie. Le propriétaire ne peut cèder le terrain réservé qu'à la commune. En contrepartie, il peut obliger la collectivité à procéder à l'acquisition.
Le Conseil vote le POS et le Maire exécute. Concrètement, le Maire se prononce sur les Certificats d'Urbanisme (CU), les Permis de Construire (PC) et les Déclarations de Travaux (DT).
3.12 Révision, modification et ZAC
La révision du POS est une opération complexe, comparable à la mise en place du POS, il faut refaire le rapport de présentation. La procédure s'étale généralement sur 2 à 5 ans. La modification porte sur une petite partie du territoire : la modification type, c'est la transformation d'une zone Na en zone U, suite à l'autorisation d'un lotissement. La modification ne touche pas à « l'économie générale du POS » contrairement à la révision : le principe reste suffisamment flou pour que la distinction s'établisse peu à peu par la jurisprudence.
La Zone d'Aménagement Concertée (ZAC) est, pour résumer, un mini-POS pour une partie de territoire. La mise en place d'une ZAC est donc une procédure relativement lourde qui comporte, comme le POS, un document graphique et un règlement.
3.13 Le Droit de Préemption Urbain (DPU)
La commune qui dispose d'un POS peut instituer le Droit de Préemption Urbain (DPU) sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future (Na). Dès lors, toute transaction à titre onéreux doit faire l'objet d'une Déclaration d'Intention d'Aliéner (DIA) adressée à la mairie, sous peine de nullité. La commune a deux mois pour préempter au prix du marché. Profiter des occasions de mutation foncière
Le Conseil Municipal vote l'institution du DPU et le Maire statue sur les DIA. A partir du moment où le Maire décide de retenir l'offre que constitue la DIA, le Conseil Municipal doit bien sûr se prononcer sur l'acquisition foncière.
Avec le DPU, on est allé au-delà de la politique urbaine par la réglementation pour entrer dans ce que l'on appelle la maîtrise foncière. Le DPU permet de saisir des opportunités, mais il ne permet pas l'expropriation.
Il est à noter que les constructions et lotissements de moins de 10 ans ne sont pas soumis au DPU.
3.14 La Déclaration d'Utilité Publique (DUP)
La Déclaration d'Utilité Publique (DUP) consiste en un arrêté signé par le Préfet. Suit un arrêté dit de « cessibilité » toujours signé également par le Préfet qui permet l'expropriation. Dans ce cas, la commune peut intervenir dans son projet d'aménagement sans que les propriétaires privés ne puissent s'y opposer. Bien entendu, il y a des règles strictes pour donner un tel pouvoir aux communes, ne serait-ce qu'en regard des libertés publiques dont le droit de propriété est une composante.
Il y a notamment une enquête d'utilité publique d'un mois qui fait l'objet d'une publicité, une information des propriétaires concernés, et un dossier préalable. Celui-ci comporte une définition du projet d'aménagement comportant un plan graphique de l'aménagement, un plan de financement, une étude d'impact quand le volume de l'opération dépasse certains seuils et toute une série d'explications obligatoires. L'arrêté de cessibilité fait suite à l'enquête publique et à l'enquête parcellaire.
Par définition, il faut justifier d'un intérêt public pour obtenir le droit unilatéral d'exproprier. En contrepartie, les propriétaires ont droit à une indemnité. La transaction est amiable, sur la base des évaluations établies par le service des domaines, ou l'indemnité est déterminée par le juge de l'expropriation si l'accord amiable n'a pas été trouvé.
Les communes ne se contentent pas du service minimum et elles se sont engagées à fournir bien des services à la population. Elles se trouvent ainsi à la tête de nombreux services publics. On va passer les services que l'on trouve pratiquement partout en revue, et en essayant de jauger leur importance relative, les principales caractéristiques et les enjeux qui y résident.
3.21 L'enlèvement des ordures ménagères
La récente loi interdisant les décharges, simples dépôts sans traitement ultérieur, rend indispensable l'organisation d'un service au cas où la commune ne s'y serait pas encore engagée.
Il y a deux niveaux dans le service : le ramassage et le traitement. Le ramassage est assez souvent organisé au niveau intercommunal. Le traitement est quasi-exclusivement intercommunal en raison de l'importance des investissements nécessaires. Une unité de traitement des ordures ménagères ne peut guère être compétitive si elle dessert moins de 50 000 habitants.
Dans la mesure où la commune verse le plus souvent une contribution à un syndicat intercommunal, le coût est aisé à identifier dans le budget communal. Mais dès lors que le ramassage est communal, les dépenses se trouvent éclatées dans le budget.
Ce service est un monopole, il n'y a pas de concurrence. Il n'en reste pas moins qu'il s'agit d'un service payé par les usagers.
Il y a deux grandes façons de faire payer les usagers :
· la redevance. Le Conseil Municipal fixe un tarif et des critères (principalement nombre de tournées par semaine ou par mois et nombre de résidents).
·
la TEOM (Taxe d'Enlèvement des Ordures Ménagères). Le Conseil Municipal fixe une somme à recouvrer auprès des usagers. Le service des impôts définit alors un taux qui est appliqué sur la feuille du foncier bâti pour rémunérer ce service. Le Conseil Municipal peut aussi établir des coefficients en fonction de l'organisation parfois différenciée entre zone rurale et zone urbaine du territoire communal.
Mais, surtout, le service d'enlèvement des ordures ménagères pose généralement de façon caricaturale un problème important de nos collectivités :
· Faut-il faire payer le contribuable ou l'usager? Pour l'instant, on ne dispose d'aucun moyen efficace, cohérent, de pratiquer une facturation comme on peut le faire avec un compteur d'eau ou un compteur EDF. Comment convient-il de mesurer l'impact économique de ce service public ? La gestion communale plonge au coeur de débats politiques, écologiques, économiques très réels.
· Les choix communaux vont de la prise en charge complète par le contribuable, il n'y a alors ni redevance ni TEOM, jusqu'à la prise en charge totale par l'usager et dès lors cela représente des sommes considérables qui peuvent s'approcher du niveau de la taxe du foncier bâti.
Les communes sont beaucoup plus engagées dans la protection de l'environnement que les autres collectivités d'échelon territorial supérieur. Et il convient d'ajouter à cela que la répurgation ne se limite pas aux ordures ménagères : déchetteries, encombrants, ramassages sélectifs, etc...
3.21 L'eau et l'assainissement
Avec l'eau comme avec l'assainissement, on retrouve des préoccupations d'environnement. Mais la règle du jeu est différente parce que ces services doivent légalement être exclusivement à la charge de l'usager. Et ces services doivent faire l'objet d'un ou de deux budgets annexes, c'est-à-dire distinct(s) du budget principal de la commune.
Cela entre dans la catégorie des SPIC (Service Public Industriel et Commercial). Il y a des règles comptables spécifiques à la gestion de ces services qui se caractérisent par des investissements considérables. L'usager n'a pas le choix, il est « captif » et les sommes prélevées peuvent atteindre des sommes comparables à la taxe d'habitation.
Très souvent, le réseau d'assainissement, y compris le traitement, peut se concevoir à échelle du territoire communal. En revanche, l'approvisionnement en eau potable est organisé à une échelle qui dépasse largement le territoire communal.
La gestion du service est assez souvent déléguée à un fermier qui exploite le réseau. Outre le problème des contrats avec les grandes entreprises concessionnaires, incomparablement plus puissantes que la plupart des collectivités locales, la qualité du service rendu pose des problèmes de maîtrise très difficiles à mesurer pour les collectivités locales.
Bien entendu, c'est le Conseil Municipal qui adopte ces budgets annexes et qui décide ou non d'étendre les réseaux.
Ces services d'eau et d'assainissement, comme l'éclairage public et la voirie, ont un équilibre économique très dépendant des choix faits dans le domaine du droit des sols.
3.23 Les services para-scolaires
Les collectivités locales peuvent prendre des initiatives dans divers domaines. L'Education Nationale se limite toujours à l'enseignement proprement dit. Les communes ont en charge les locaux des écoles publiques maternelles et primaires, au niveau de la construction comme au niveau de l'entretien.
Mais elles vont bien au-delà, y compris dans des domaines qui relèvent des moyens pédagogiques : fournitures scolaires, photocopieurs, matériels informatiques, financement de classes transplantées (de mer, de nature ou de neige...). Les relations entre les communes et l'Education Nationale ne manquent pas d'ambiguïtés et constituent d'ores et déjà une zone d'instabilité parce que le vieux principe suivant n'est plus respecté : qui veut le pouvoir paie. L'un des points les plus délicats concerne le personnel communal mis à disposition des écoles maternelles.
Outre l'entretien des locaux, les services para-scolaires, c'est essentiellement : le transport scolaire, la restauration scolaire, la garderie péri-scolaire. Ce sont bien souvent les services les plus compliqués à gérer au niveau administratif : il y a beaucoup d'emplois à temps partiel et à des horaires incommodes.
En principe, les transports scolaires relèvent de la compétence du Département, mais il arrive encore fréquemment que la commune soit le délégué du Conseil Général. La restauration scolaire et les garderies ouvrent un champ d'initiatives important, tant au niveau de la qualité du service rendu qu'au niveau de la tarification. Contrairement aux services précédemment évoqués, les services publics liés à la scolarisation élémentaire et pré-élémentaire des enfants sont fortement discriminants : généralement, moins de la moitié des ménages est concernée par cette scolarisation, et tous les ménages concernés ne feront pas le même usage des services, notamment suivant qu'ils sont doubles-actifs ou non.
Les communes font encore de nombreuses choses, on n'a pas parlé des services non rémunérés comme les espaces verts, l'entretien de la voirie, les équipements et services de loisirs, qu'ils soient culturels ou sportifs, le bulletin municipal et la communication, etc... Pour compléter le tour d'horizon, on peut regarder ce que le code des communes propose au Conseil Municipal de déléguer.
L'article L122-20 est un jardin à la Prévert : on y trouve de tout. Il faut donc le lire et adopter dès le début de mandat les délégations utiles dans un esprit pragmatique.
3.32 Délégations aux structures communales
Il est impossible à une commune, quelque soit sa taille, d'échapper totalement aux structures intercommunales. Les communes rurales sont confrontées à l'insuffisance de leur taille pour organiser certains services. Les communes urbaines sont contraintes à coopérer pour une autre raison : l'imbrication de la commune dans une agglomération où les fonctions, les populations et les communications tendent à se constituer dans un seul ensemble. Les raisons pourraient faire l'objet d'un long débat entre les villes et les campagnes, mais objectivement il faut constater que globalement l'intercommunalité est nettement plus développée dans les zones urbaines que dans les zones rurales.
La commune est-elle le bon niveau pour agir? La question rejoint le problème de fond de l'étendue du rôle des collectivités locales. On a l'habitude de distinguer les structures à fiscalité propre et les organismes intercommunaux financés par contributions, même si la frontière n'est pas toujours nette. Dans un cas l'organisme se finance par des impôts prélevés directement sur la feuille d'impôt des contribuables, alors que dans l'autre cas les communes versent en prélevant sur leurs ressources budgétaires une somme à l'organisme intercommunal.
Les organismes à fiscalité propre :
· Les communautés urbaines. Il y en a 11 en France. C'est le degré maximal d'intégration intercommunale.
· Les districts. Ils ont deux compétences obligatoires : l'organisation du service secours-incendie et le logement. La fiscalité propre n'a pas toujours été obligatoire. Elle l'est maintenant. Les premiers districts existent depuis les années 60 (loi du 5/1/59). Ils gèrent souvent des services de transports urbains, des zones d'activités économiques, des services de ramassage ou de traitement des ordures ménagères, parfois des agences d'urbanisme, etc...
Les organismes à financement contributif :
· Les SIVU ou Syndicats à Vocation Unique, comme le nom l'indique, ont une seule vocation, dont la nature n'est pas définie a priori.
· Les SIVOM ou Syndicats à Vocations Multiples. Là encore la traduction du sigle dit l'essentiel.
· Les syndicats mixtes. Ce sont des syndicats qui associent des collectivités territoriales de niveaux différents : un Conseil Général et des communes par exemple.
Tous ces organismes intercommunaux fonctionnent avec des conseillers représentant les conseils municipaux et désignés par eux. Mais on n'y pratique pas exclusivement la majorité simple comme au conseil municipal. La majorité qualifiée est parfois exigée : il faut au moins 50% des élus représentant au moins 2/3 de la population, ou au moins 2/3 des élus représentant au moins 50% de la population.
La difficulté majeure de ces organismes intercommunaux tient à leur mauvaise communication avec les conseils municipaux. Une fois de plus, le Législateur est la victime d'une culture exclusivement juridique qui ignore tout de la psychologie d'un groupe et des règles de base de la communication.
S'y ajoute que, si jusqu'à présent les élus locaux ont pris l'habitude de se rencontrer, les services administratifs municipaux et intercommunaux collaborent peu. La restructuration administrative devrait être le grand enjeu de ces prochaines années.
Sur l'intercommunalité, on pourra se référer à l'excellent site de l' Assemblée des Districts et des Communautés de France.
Après cet aperçu du cadre institutionnel, nous allons essayer de nous approcher de l'action et de regarder plus précisément comment on gère et comment on décide avec la machine municipale.
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