2 - Le Conseil Municipal : principales règles de procédure

Le Maire fait beaucoup de choses. Cependant, il ne peut pratiquement rien faire si le Conseil Municipal s'oppose à sa volonté. Il est structurellement difficile pour le Conseil d'être un initiateur, mais il peut empêcher, voire contredire car l'essentiel des décisions communales passent par la sanction du vote au Conseil Municipal.

2.1 L'organisation des séances

Elles sont maintenant beaucoup plus réglementées pour les communes de plus de 3500 habitants que pour les autres. On exposera ici sur la base de cette réglementation. Tout simplement, parce que rien n'empêche les communes moins importantes de s'en inspirer. La loi de 1992 a imposé plusieurs améliorations, dont la rédaction d'un règlement intérieur qu'il n'est pas mauvais de publier (par exemple, le règlement intérieur de la ville de Parthenay est disponible en ligne).

La séance est publique. Elle peut cependant se tenir à huis clos sur la demande du Maire ou de 3 membres du Conseil. En fait, cette possibilité est rarement utilisée parce qu'en pareil cas, il apparait souvent préférable de faire une séance plénière préalable au Conseil Municipal. Celle-ci réunit l'ensemble des membres du Conseil, sans être publique ni permettre de délibérer : mais elle permet au besoin de mettre les choses délicates au point avant la séance publique.

2.11 L'ordre du jour

Le Maire adresse l'ordre du jour 5 jours francs avant la séance du Conseil Municipal, 3 jours pour les communes de moins de 3500 habitants. Dans certains cas particuliers d'urgence, ces délais peuvent être raccourcis. L'ordre du jour doit être, obligatoirement dans les communes de 3500 habitants et plus, accompagné d'un rapport sur chaque point. L'énoncé de l'ordre du jour suffit, légalement, dans les plus petites communes.

Les membres du Conseil Municipal ont cependant quelques droits leur permettant d'inscrire, y compris contre l'avis du Maire, un ou des points à l'ordre du jour. Toutefois, dans une grande commune, dans le cas d'une hostilité de cette nature, ce pouvoir d'inscription a toutes chances de rester symbolique car le Maire est le patron des services municipaux, et il est souvent difficile de creuser un sujet sans la collaboration de ces services. Encore une fois, le Conseil Municipal peut empêcher, difficilement initier.

2.12 Les modalités de vote

Pour que le Conseil puisse entamer ses délibérations, il est nécessaire que le quorum soit atteint : c'est-à-dire que la moitié des membres soient présents. Un conseiller peut confier par écrit un « pouvoir » au collègue de son choix pour le représenter en son absence. Un conseiller ne peut disposer de plus d'un seul pouvoir.
Le vote le plus couramment utilisé, et le plus simple dans la pratique, c'est le vote à main levée. Il permet d'identifier au procès verbal le nombre de pour, de contre et d'abstentions.

Dans bien des cas, en raison du nombre de décisions à prendre et du peu d'importance de la délibération soumise, les maires pratiquent une adoption au consensus : c'est-à-dire qu'ils demandent au Conseil s'il y a une opposition et s'il n'y en a pas, on inscrit au procès-verbal que la délibération est prise à l'unanimité. En fait, cette modalité n'existe pas dans le droit communal. Il convient donc que le Maire soit très attentif à ce qu'aucun membre du Conseil ne laisse une objection dans l'ombre et que les membres du Conseil fassent aussi l'effort de s'exprimer s'ils ont quelque interrogation sur le sujet évoqué. Cette modalité n'étant pas légale, il faut absolument procéder au vote dès qu'il apparaît que le consensus n'est pas total.

La deuxième modalité de vote assez fréquemment utilisée, c'est le vote à bulletin secret. Le Maire peut le proposer, ou tout membre du conseil municipal. Mais contrairement au vote à main levée qui constitue la règle de base, le vote à bulletin secret peut être refusé si quelqu'un s'y oppose. Il faut alors qu'un tiers du Conseil se prononce en faveur du vote à bulletin secret pour que cette modalité soit utilisée. Il est cependant obligatoire pour les nominations.

Dans le vote à main levée, le vote du maire emporte la décision dans le cas d'une égalité. Ce n'est naturellement pas le cas du vote à bulletin secret, et l'égalité de voix aboutit alors au rejet de la proposition. Par conséquent, un libellé positif ou négatif d'une proposition peut déterminer le résultat, dans ce cas très particulier.

Reste une modalité de vote parfois utilisée pour les décisions importantes : le vote public. Le Maire appelle alors chacun des membres du Conseil Municipal, dans l'ordre du tableau, à se prononcer, et le vote de chaque conseiller est inscrit au procès-verbal. Cette procédure demande plus de temps, mais exprime la solennité de la décision. Cette modalité du vote public a lieu dès lors que le quart des membres présents de l'Assemblée le demande, mais si par ailleurs un autre tiers demande le vote à bulletin secret, cette dernière modalité l'emporte.

Lorsqu'un membre du conseil municipal est personnellement concerné par une décision municipal, le Maire doit lui demander de se retirer pour que l'Assemblée puisse débattre et décider hors de sa présence. C'est sur la base de ce même principe que le Maire doit se retirer de la séance lors du vote du compte administratif.

Notons enfin qu'un membre du conseil municipal qui désapprouve la méthode de travail de l'Assemblée peut refuser de participer au vote. C'est la raison pour laquelle il ne faut pas confondre le refus de vote avec l'abstention : celle-ci exprime une indécision sur le fond du sujet abordé, alors que le refus de vote exprime une protestation contre la définition des termes de la proposition soumise au vote ou contre la méthode de travail. Par exemple, un conseiller municipal d'une commune de 3 500 habitants qui n'aurait pas reçu le projet de budget avec l'ordre du jour serait fondé à refuser sa participation au vote plutôt qu'à s'abstenir (un tel dysfonctionnement justifie, bien entendu, un recours au tribunal administratif).

2.13 Le procès-verbal et la collaboration des fonctionnaires

Théoriquement, le procès-verbal restitue la totalité des débats, de la présentation orale du sujet jusqu'au vote, passant par toutes les interventions qui s'intercalent. Seuls les propos injurieux doivent être écartés. Rares sont les communes qui appliquent à la lettre et à l'appui du magnétophone cette règle, pour des raisons pratiques bien évidentes. En réalité, ce sont des comptes-rendus, avec un minimum de synthèse qui rend plus lisible le contenu des débats, qui sont effectués - et généralement par le secrétaire de mairie, même si un secrétaire de séance est toujours nommé parmi les élus.

Autrefois, la lecture du procès-verbal de la séance précédente était obligatoire à chaque début de séance. Il reste aujourd'hui que les membres de l'Assemblée doivent signer le procès-verbal de chaque séance où ils ont été présents. Faut-il rappeler qu'on approuve lorsque l'on signe, et que, logiquement, on lit avant de signer...

Les secrétaires de mairie, secrétaires généraux et principaux cadres municipaux assistent généralement à la séance du Conseil Municipal. Légalement, ils n'ont pas à intervenir davantage dans les débats que le public. Seul le Maire, peut les autoriser à s'exprimer. Bien souvent d'ailleurs, la sollicitation pour qu'ils s'expriment ne provient pas d'eux-mêmes mais de membres du Conseil Municipal ou du Maire. Quelque soit le cas, c'est le maire qui autorise leur expression, ou qui ne l'autorise pas.

Les cadres municipaux ont souvent eu un rôle essentiel dans la préparation de la décision. Ils ont rédigé les rapports, validés par le Maire ou les adjoints, puis transmis aux membres du Conseil avec l'ordre du jour.

Ces rapports vont faire la première trame du procès-verbal qui va être enrichie par les notes relatant les débats. Il est bien sûr souhaitable d'intégrer avec un maximum de précisions et d'objectivité les positions prises pour les membres du Conseil. C'est plus une question de démocratie locale que de contrainte juridique. Le Conseil d'Etat a en effet établi que la transcription des interventions des membres du Conseil en séance "n'est imposée par aucune disposition législative ou réglementaire". Sitôt la séance tenue, le procès-verbal (en réalité le compte-rendu) va être mis en forme de façon à disposer rapidement des « extraits de délibération » nécessaires à l'avancement des dossiers. Ces extraits doivent être transmis en préfecture pour que la délibération soit exécutoire.

L'outil informatique a permis d'intégrer l'ensemble de la démarche sur une même base de texte et donc d'accélérer la procédure, ce qui est en soi un facteur d'efficacité. De ce point de vue, on peut dire que l'envoi de rapports avec l'ordre du jour impose des contraintes de temps mais n'alourdit en rien la tâche administrative. Cette règle, apparue avec la loi dite ATR de 1992, a eu un effet positif de rationalisation.

Soulignons le rôle que peuvent tenir les nouvelles technologies de communication dans la transparence. En effet, l'achiffage public des ordres du jour et des délibérations ne permettent guère au public d'intervenir en amont des débats du Conseil Municipal. La ville de Lyon a, la première, mis en ligne les ordres du jour, rapports et délibérations (Calendrier du Conseil de Lyon).

2.2 Les droits de l'élu municipal et la protection des minoritaires

Malgré les larges pouvoirs du Maire, le Conseil Municipal peut imposer l'inscription d'un sujet à l'ordre du jour. La demande doit réunir la moitié des membres du Conseil Municipal dans les communes de moins de 3 500 habitants, et le tiers dans les plus grandes communes. Tout conseiller peut d'ailleurs proposer un sujet de délibération au Conseil Municipal, le Maire peut certes refuser l'inscription à l'ordre du jour mais doit justifier son refus.

Le règlement intérieur prévoit les procédures pour les questions écrites et orales et peut limiter l'introduction de nouveaux points à l'ordre du jour qui ne sont pas annoncés sur convocation. Il prévoit par ailleurs obligatoirement les conditions du débat d'orientation budgétaire qui se tient 2 mois avant le budget primitif ainsi que les conditions de consultation des projets de contrats ou de marchés par les conseillers municipaux avant la séance où ces projets sont soumis à délibération.

Dans les communes de plus de 3 500 habitants, chaque groupe d'opposition a le droit de disposer l'un local à la mairie pour assurer une permanence hebdomadaire.

Par ailleurs, tout conseiller municipal a des droits vis-à-vis de son employeur pour l'exercice de son mandat. Il a droit de s'absenter pour toute réunion municipale officielle sous réserve de présenter sa convocation à son employeur dès qu'il en dispose. Cela est valable également dans le cas où l'élu est appelé à représenter la commune.

L'employeur n'est cependant pas contraint à payer ces heures, ni à organiser une « récupération ». L'élu peut disposer en compensation de ces absences de 24 heures par an rémunérées par la commune à hauteur de 150% du SMIC. En cas de déplacement, il a aussi droit à des frais de mission.

Les crédits d'heures ne concernent que les élus qui ont le plus de responsabilités, et s'ajoutent aux autorisations d'absence. Ils se calculent forfaitairement sur une base trimestrielle, et en référence à la durée légale du temps de travail hebdomadaire :

Ces crédits d'heures peuvent être majorés de 30% dans certains cas (chef-lieu de canton et station touristique notamment).

S'ajoute le droit pour tout élu municipal de s'absenter six jours de travail pour suivre une formation durant le mandat. Les frais de formation sont inscrits au compte 6535 et sont plafonnés à 20% des indemnités allouables aux maire et adjoints.

L'indemnisation pour leur absence au travail ne doit pas, semble-t-il, dans le cas de la formation, être puisée dans les 24 heures sus-mentionnées. Le droit à la formation est un droit individuel auquel ni le Maire ni le Conseil Municipal ne peuvent s'opposer en dehors du plafond de 20%. Le règlement intérieur peut éventuellement préciser les règles de répartition.

Pour tous les détails sur les droits des élus, on peut télécharger la brochure intitulée Le statut de l'élu, rédigé par les services de l'Association des Maires de France.

2.3 Les institutions annexes obligatoires

La plupart des commissions sont constituées en début de mandat par le Conseil Municipal. Leur objet défini en fonction des préoccupations de l'assemblée municipale, mais si leur constitution est facultative, elles n'en gardent pas moins une compétence permanente.

L'existence de ces commissions n'empêche pas la création de commissions ad hoc pour traiter un problème particulier si le Conseil municipal estime qu'un sujet important, ne correspondant à aucune définition de compétence des commissions existantes, nécessite un examen préalable à son examen en séance.

Mais, par ailleurs, il existe des institutions annexes obligatoires.

2.31 Le Centre Communal d'Action Sociale (CCAS)

Sa création est obligatoire, cependant la commune peut être rattachée à un centre intercommunal d'action sociale. Sa fonction minimale est d'instruire les demandes d'aide sociale légale et de donner un avis. Par ailleurs, il peut promouvoir l'action sociale par la création de services (Aide-ménagères, aide-familiaux, portage de repas à domicile) ou d'équipements (logements, crèches, foyers de personnes âgées, etc...)

Le CCAS est composé de 8 membres et d'un président de droit, le Maire. Quatre membres sont désignés par le Conseil Municipal et quatre autres membres sont désignés par le Maire sur propositions d'organismes sociaux. Le CCAS est une entité juridique distincte de la commune, dotée de la personnalité morale, et donc d'un compte bancaire distinct avec les règles de séparation entre ordonnateur et comptable que la commune.

2.32 La Commission Communale des Impôts Directs (CCID)

Présidée par le Maire, ses membres sont désignés dans les deux mois qui suivent le renouvellement du mandat par le directeur des services fiscaux sur une liste de contribuables, en nombre double, dressée par le Conseil Municipal. Six membres pour les communes de moins de 2 000 habitants, huit pour les autres. Elle doit comporter au moins un titulaire et un suppléant qui ne résident pas sur la commune, et être représentative des différentes catégories de contribuables.

Son rôle est plus particulièrement important lors de la révision générale des valeurs locatives. En fait la procédure de révision est si complexe que les CCID ont souvent le sentiment de n'avoir d'autre choix que l'approbation des propositions du service des impôts. Cependant, un examen régulier des valeurs locatives par des commissaires qui connaissent bien la commune limite les erreurs manifestes, et donc les injustices entre contribuables. Les services fiscaux, qui sont confrontés à l'énormité du nombre d'articles, apprécient presque toujours positivement l'implication active des membres de la commission.

La commission émet un avis en cas de contestation, ou de contentieux, avec un contribuable.

2.33 La commission d'adjudication et d'appel d'offres

Sans être à proprement parler obligatoire, elle devient indispensable dès lors que la commune veut passer un marché. Les communes peuvent payer sur facture jusqu'à 300 000 F T.T.C. Elles doivent obligatoirement passer un marché public au-delà, et ce seuil ne s'analyse pas par fournisseur, mais par « opération ». Ce marché public peut être « un marché négocié avec mise en concurrence » jusqu'à 700 000 F T.T.C. Au-dessus de ce montant, la commune doit obligatoirement faire un appel d'offres public, avec publication dans la presse et publication au BOAMP au-dessus de 900 000 F. Les avis d'appel public à la concurrence doivent être publiés au JOCE (Journal Officiel des Communautés Européennes) au-dessus des seuils H.T. suivants :

La commission d'appel d'offres est composée de 5 (3 dans les communes de moins de 3 500) membres du Conseil Municipal désignés à la représentation proportionnelle, au plus fort reste , qui ont voix délibérative, ainsi que le receveur municipal et le représentant de la Direction de la Concurrence et des Prix avec voix consultative. D'autres personnes peuvent être invitées, notamment quand l'Etat ou une autre collectivité subventionne l'opération, et les membres concernés du service municipal.

Cette commission est compétente pour tous les appels d'offres et doit désigner « le mieux-disant » pour chaque lot. Son choix est irrévocable. En revanche, c'est le Conseil Municipal qui décide d'accepter ou non les marchés avec les entreprises désignées par la commission d'appel d'offres.

2.34 La commission administrative électorale

Cette commission est chargée de statuer sur les demandes d'inscription et de radiation sur la liste électorale. Elle doit s'assurer que les personnes inscrites ont conservé leur droit, sinon la commission procède à la radiation d'office.

La commission est composé de 3 membres par bureau de vote : le maire ou son représentant, un délégué du Préfet, et un délégué du président du Tribunal (TGI).

2.4 Le vote du budget et de l'imposition

Le Conseil Municipal a peu de pouvoir d'initiative. Peu de prise également sur le fonctionnement quotidien des services municipaux. Quant à son pouvoir de sanction, tout dépend de ce que l'on soumet à l'Assemblée et, à la limite, il est possible de ne rien faire. Toutefois, il reste que la commune ne peut fonctionner sans budget : il faut donc bien, a minima pour les votes budgétaires, une majorité municipale.

2.41 Rythme budgétaire

Généralement, 3 votes budgétaires rythment l'année :
1. Le budget primitif doit intervenir avant le 31 mars. C'est le budget qui prévoit les dépenses et les recettes sur l'exercice qui correspond obligatoirement à l'année civile.
2. Le budget supplémentaire n'est pas obligatoire. C'est un budget d'ajustement qui se fait généralement à l'automne pour rectifier les prévisions à un moment où l'on dispose de beaucoup plus d'éléments qu'au budget primitif pour « s'ajuster » aux réalités. Historiquement, le budget supplémentaire sert à intégrer les reports de l'exercice antérieur (appelé n-1), ce qui n'est pas de bonne gestion car il est préférable que ces reports soient inscrits dès le budget primitif, au moment du vote des taux de fiscalité. En revanche, la pratique d'un budget d'ajustement global est préférable à la multiplication des délibérations modificatives.
3. Le compte administratif est un compte de résultats. C'est le résultat de l'exécution par le maire des budgets votés par l'Assemblée municipale. Il doit correspondre au compte de gestion, établi parallèlement par le Receveur municipal. Il doit être adopté au plus tard le 30 juin suivant la clôture de l'exercice.

Il est toujours très difficile de mobiliser l'attention d'un Conseil Municipal sur les résultats d'un exercice budgétaire quand il a déjà voté la prévision pour l'exercice suivant. C'est la raison pour laquelle certains services municipaux s'organisent pour que le compte administratif puisse être présenté en février, avant le budget primitif de l'exercice suivant en mars.

Dans les communes de plus de 3 500 habitants, un « débat d'orientation budgétaire » doit obligatoirement dans les 2 mois qui précèdent le vote du budget primitif.

Certaines villes tendent à présenter leur budget primitif plus tôt, en décembre ou janvier. Cela exige une bonne maîtrise technique de la prévision des recettes versées par l'Etat dont les montants sont notifiés, généralement début mars, et de l'évolution des bases fiscales communiquées généralement fin février.

Le Conseil Municipal peut modifier à tout moment le budget, et procéder à ce que l'on appelle des délibérations modificatives, ou "DM" dans le jargon municipal.

2.42 Les décisions fiscales du 1er juillet

Bien entendu, au moment du vote du budget, le Conseil Municipal décide des taux des 4 taxes locales qui correspondent à l'équilibre budgétaire qu'il adopte.

Mais, en outre, le Conseil Municipal doit se prononcer tous les ans sur une série de dispositions fiscales. Il s'agit principalement d'abattements que le Conseil Municipal peut accorder sur la taxe d'habitation et d'exonérations : sur le foncier non-bâti pour les jeunes agriculteurs, sur la taxe professionnelle pour les nouvelles entreprises, sur la taxe d'enlèvement d'ordures ménagères pour certaines entreprises, etc... et sur le coût de la licence des débits de boisson.