1- L'exécutif municipal : le Maire

Dans tout système démocratique moderne, il y a une séparation des pouvoirs entre l'exécutif, le législatif délibérant et la justice. Ce système républicain est décalqué au niveau communal. Le Maire dispose seul de tout le pouvoir exécutif, qu'il peut déléguer pour partie aux adjoints et aux fonctionnaires municipaux. Il est aussi le président du Conseil Municipal. Et, en ce qui concerne la justice, il est d'office auxiliaire de l'Etat : c'est le seul fonctionnaire élu.

1.1 Les pouvoirs du Maire

1.11 Président de l'Assemblée délibérante

Le Maire préside les séances du Conseil Municipal, il a la responsabilité de l'ordre du jour des séances et organise les débats. Il est naturellement le chef d'une majorité.

Il est de droit président de toutes les commissions municipales, du centre communal d'action sociale, et de la commission communale des impôts directs.

L'Assemblée élit le Maire mais ne peut pas le renverser. Seul l'Etat peut révoquer un Maire.

1.12 Le pouvoir réglementaire

Le Maire exécute les décisions du Conseil Municipal. Il va notamment exécuter le budget en signant les mandats de paiement et titres de recette , signer les marchés ou transactions autorisés par le Conseil Municipal.

En tant qu'employeur, le Maire dispose de beaucoup de pouvoirs. Il embauche conformément au tableau des effectifs approuvé par le Conseil Municipal. Il note les fonctionnaires, propose les avancements de grade, décide des sanctions, représente la commune dans les instances paritaires avec les représentants des fonctionnaires, etc...

Le Maire a des pouvoirs de police pour préserver l'ordre publique. C'est une police préventive qui concerne la sécurité, la salubrité, la circulation, et la prévention du désordre moral.

L'usage de la voirie publique et les mesures individuelles de gestion du personnel représentent généralement plus de 90% des arrêtés municipaux.

1.13 Les pouvoirs propres au Maire, représentant de l'Etat

Dès l'origine, le Maire a des fonctions déléguées par l'Etat qui recherche un relais de proximité auprès de la population parce que les services d'Etat ne peuvent pas les prendre directement en charge.

· Officier d'état-civil, le Maire est personnellement responsable des actes et des registres d'Etat-civil sous l'autorité du Procureur de la République. Il a l'obligation d'informer les administrations de l'Etat.
· Officier de police judiciaire. Il doit informer la Justice à la demande du Procureur. Pour les enquêtes de personnalité notamment. Il assiste les huissiers de justice lors de saisie-exécution et conserve les plis des huissiers de justice. Il recrute par tirage au sort les jurés d'assises.
· Il est le maître d'oeuvre des élections qu'elles soient nationales, locales ou socioprofessionnelles (caisses primaires d'assurance maladie, caisses d'allocations familiales, chambres de commerce, des métiers ou d'agriculture, élections prud'homales, etc...)
· Il délivre certains documents : autorisation de sortie de territoire pour les mineurs, cartes de séjour des étrangers, etc... Dans certains cas, le Maire est simplement chargé de transmettre des dossiers pour l'établissement de documents administratifs nationaux : la carte d'identité, le passeport, le permis de chasser. Il certifie des documents.

1.2 - Les limitations au pouvoir du Maire

La presse accuse facilement les maires d'être des « roitelets », façon désobligeante de souligner l'autonomie dont dispose les maires. Ce mépris est issu d'une longue tradition. La réalité est moins polémique : il y a un contrôle de l'Etat d'une part, et d'autre part un homme seul ne saurait tout faire.

1.21 - Le contrôle de l'Etat

1.211 le contrôle de légalité
Le principe de la libre administration de la commune est très encadré. Toute délibération du Conseil Municipal, tout arrêté municipal, tout marché public doivent être transmis au préfet pour être exécutoires, et le préfet vérifie que les actes des collectivités locales sont conformes à la loi.

Objectivement, les plus grandes villes ont des moyens administratifs en expertise supérieurs aux services préfectoraux alors que la situation est inverse pour les petites communes. Plus subjective, l'influence personnelle des maires des villes, souvent parlementaires, est aussi une réalité, comme les mentalités qui n'ont pas toujours intégré les principes de la Décentralisation tant dans les services de l'Etat que dans les communes.

La loi limite, en fait, dans de nombreux domaines les initiatives que la commune peut prendre. Et quand, d'aventure, une commune invente un nouveau mode d'intervention non codifié par le code des communes ou par une autre loi, c'est souvent le juge du tribunal administratif qui va définir à la demande du préfet une limite entre ce que la commune peut ou ne peut pas faire. C'est alors ce que l'on appelle la jurisprudence, c'est-à-dire la somme des arrêts rendus par les tribunaux administratifs, les cours d'appel administratives et le Conseil d'Etat, qui intervient.

1.212 La séparation de l'ordonnateur et du comptable
Un maire ne peut pas manipuler d'argent, ni en liquide ni par chèque. Vieux principe de la comptabilité publique locale : le Maire ordonne, mais c'est le comptable du Trésor Public qui dispose seul de l'accès au compte.

Concrètement, le Maire signe un mandat de paiement quand il s'agit d'une dépense ou un titre de recette quand il s'agit de facturer. Puis le receveur municipal contrôle la conformité au budget et à la légalité, notamment des pièces jointes (factures, marchés, etc...), puis il effectue les mouvements sur le compte bancaire et il est le seul à avoir accès au compte bancaire municipal.

La commune a obligatoirement son compte bancaire au Trésor Public. Lequel n'accepte aucun découvert. Or, en même temps, la commune ne peut pas placer ses disponibilités. D'où le problème de la trésorerie. L'Etat utilise ainsi sans bourse délier les disponibilités des collectivités locales, mais il faut cependant préciser que l'Etat avance par douzième le produit des impôts locaux perçus en fin d'année. Ce compromis instaure une inégalité de fait dans la mesure où les grandes collectivités ont trouvé les moyens de ne faire aucun cadeau sur leur trésorerie en pratiquant ce qu'on appelle la "trésorerie zéro".

Le receveur municipal joue un rôle de conseiller financier, mais celui-ci ne peut être que limité. Le comptable du Trésor n'est pas un contrôleur de gestion, ne serait-ce que parce qu'il n'est pas salarié de la collectivité et ne saurait donc prendre des initiatives d'investigation librement dans la gestion qui appartient à la commune.

Ce système est ancien, et l'on peut regretter que le dédoublement de nombreuses tâches d'exécution n'empêche pas l'insuffisance de l'analyse financière (ce que l'on appelle l'audit financier dans les entreprises). La séparation de l'ordonnateur et du comptable garantit la qualité du contrôle de légalité des opérations, mais non la qualité de la gestion.

1.213 le monopole des impôts

En matière fiscale, la liberté d'administration des communes est très restreinte. Le Conseil Municipal vote les taux d'imposition et il dispose de quelques options en matière d'exonération. En ce domaine, le Maire n'a aucun pouvoir propre d'exécution. Ce sont les services d'Etat qui exécutent exclusivement les décisions du Conseil Municipal.

Les règles applicables en matière d'imposition locale sont d'une complexité phénoménale, mais les collectivités locales ne maîtrisent quasiment rien dans la définition de l'assiette fiscale, en dehors de quelques options d'exonération qui peuvent être prises par le Conseil Municipal.

Les services fiscaux disposent également d'un pouvoir sur le territoire qui échappe aux communes : il s'agit du cadastre et de la conservation des hypothèques. L'Etat est le seul garant de la propriété, et, malgré les pouvoirs d'urbanisme dévolus aux communes, il conserve le monopole de la gestion des propriétés. Le problème du partage de l'administration du territoire a pris une nouvelle actualité avec le développement des systèmes d'information géographiques (on parle souvent « d'informatisation du cadastre », mais le terme est impropre) dans les communes.

Citons encore le service des Domaines qui joue un rôle parfois important dans la vie communale. Pour toute transaction immobilière supérieure à 200 000 F, la commune est tenue de solliciter l'avis de ce service du Centre des Impôts et de s'y conformer. On peut, mais difficilement, passer outre l'évaluation établie par ce service.

1.22 Une institution virtuelle au pouvoir réel : le bureau municipal

La Municipalité, au sens originel et juridique du terme, c'est le Maire plus les adjoints. Cet ensemble est souvent le groupe de travail opérationnel de la commune. Beaucoup de communes ont une réunion hebdomadaire, dite de « municipalité » ou de « bureau municipal », qui réunit le Maire, les adjoints et les principaux fonctionnaires municipaux.

Pourquoi cette municipalité, qui a si peu d'existence juridique, est-elle si importante?
· Paradoxalement, parce qu'elle n'a pas d'existence juridique justement et donc elle n'est contrainte à aucun formalisme.
· Parce que les réunions ne sont pas publiques et que l'opposition n'y est pas obligatoirement représentée. Les interlocuteurs peuvent donc s'y exprimer très librement.
· Parce que, même si cette instance n'a pas de pouvoir juridique en elle-même, elle réunit tous ceux qui ont du pouvoir et exclusivement ceux qui en ont.
· Parce qu'il y a des lois mathématiques de base du management : un groupe de travail pour être vraiment dynamique doit compter un minimum de 7 membres, et pour être durablement efficace un maximum de 12 membres.

La puissance de travail, la cohésion et le dynamisme du bureau municipal est presque toujours la base créatrice de la commune. C'est la force d'impulsion. Le Maire a un rôle primordial de manager :
· c'est lui qui embauche les principaux cadres municipaux, et dans les communes de plus de 5 000 habitants, il peut « décharger de fonction » les cadres territoriaux dits « fonctionnels », c'est-à-dire les plus importants.
· en tant que chef de la majorité, il a un rôle essentiel dans la désignation des adjoints par le Conseil Municipal, mais surtout il garde le pouvoir d'octroyer ou de retirer les délégations aux adjoints .
· le Maire doit être un animateur, et donc déléguer pour démultiplier son efficacité, mais aussi veiller à la cohérence. Le bureau municipal permet de faire la synthèse et donc de lutter contre la tendance naturelle des adjoints à privilégier exclusivement tel ou tel aspect de la politique municipale. L'échange des idées a évidemment une fonction importante d'approfondissement de l'analyse personnelle de chacun.

Les commissions municipales fonctionnent généralement beaucoup moins bien, et leurs fonctions, en fait mal définies ou mal comprises, génèrent parfois une frustration pour les élus municipaux les plus volontaires. Quelles sont donc leurs faiblesses?
· leur constitution a un caractère officiel par le vote de désignation au Conseil municipal. Mais elles n'ont aucun pouvoir de décision, elles donnent seulement des avis que le Conseil Municipal suivra ou non.
· à la grande différence du bureau municipal, la commission a un domaine de compétence limité et donc un rythme de réunion très épisodique, insuffisant à faire émerger la solidarité d'un groupe. Seconde différence fondamentale, l'écart de la connaissance des dossiers est beaucoup plus grand généralement entre l'adjoint qui mène la réunion et les autres membres de la commission qu'au bureau municipal où bien des questions de gestion courante se découvrent à tous les membres en même temps.
· il reste néanmoins de bons usages de la commission. Elles permettent un débat plus informel, et un véritable espace de dialogue si le président de commission ne se limite pas à permettre le débat, mais l'encourage. C'est également un moyen de favoriser l'expression d'élus municipaux qui ne s'expriment pas aisément en séance du Conseil municipal, à la fois parce qu'ils sentent leurs compétences limitées à tel ou tel domaine et parce que la solennité les freine. Il faut prendre la commission pour ce qu'elle est : une instance de concertation et non d'initiative.