Introduction

Quel est le rôle d'une commune? Quels sont les pouvoirs, les droits et les devoirs des élus municipaux? Notre objectif est de poser des repères pour tenter de construire une idée d'ensemble cohérente. Cette vision d'ensemble est plus particulièrement nécessaire à l'exercice d'une responsabilité publique qui dépend en premier lieu de la perception que l'on a de la collectivité :

        * Quels sont les enjeux les plus importants?
        
        * Quels sont les intérêts collectifs communs?
        
        * Quelles sont les contradictions?

La commune est la puissance publique de proximité. Comme tout pouvoir politique, quelque soit son échelon, elle négocie des intérêts publics et édicte des règles qui s'imposent à tous dans les limites d'un territoire.

Cette puissance publique est instituée (c'est-à-dire "établie officiellement en charge" suivant la définition du petit Robert) et dépendante. Elle maîtrise peu ses règles parce que l'Etat régente le droit public local. Ce qui n'empêche pas l'autonomie dans la négociation des intérêts publics locaux, plus ou moins catégoriels, plus ou moins contradictoires. Il y a même émergence d'une réglementation à proprement parler locale (règlement intérieur et plan d'occupation des sols notamment). Il reste fondamental de bien percevoir l'ensemble de la base institutionnelle. Ce sera l'objet des premiers chapitres (1, 2 et 3).

Ensuite, on essaiera d'apprécier les champs d'action. Le pouvoir se mesure dans les moyens de gestion, on regardera donc la fonction d'employeur (chapitre 4) et les moyens économiques de la commune (chapitre 5). Mais la collectivité n'est pas une simple entreprise dont les résultats de gestion suffisent à juger la qualité. La puissance publique confère une capacité à transformer la société dont elle est responsable. Son action doit donc avoir un sens qui dépasse la gestion interne. On regardera le rôle d'aménageur de la commune (chapitre 6) et comment elle peut intervenir sur le plan économique et social (chapitre 7).

Avant d'engager ce tour d'horizon, un regard sur l'histoire des communes est très utile pour sentir le sens des évolutions que nous pouvons observer dans les institutions communales. La montée en puissance des communes est un fait politique majeur.

Tout élu local en fonction depuis 20 ans a vu une évolution considérable du Droit. Et tout citoyen, pour peu qu'on l'aide à y réfléchir quelques instants, a vu au cours de sa vie les missions des communes s'élargir : dans les services publics comme la distribution d'eau, le ramassage des ordures ménagères, le développement des espaces verts, la multiplication des équipements sportifs et de loisirs, etc... Il suffit de prendre un tout petit peu de recul pour apercevoir cette évidence.

La montée en puissance (ou l'augmentation du rôle social) des collectivités locales, et surtout des communes, est un fait politique majeur de la société française depuis 1945. Aussi important que la construction européenne, même s'il est beaucoup plus discret, sans doute parce qu'un phémonène éclaté a moins d'impact médiatique.

Le mouvement communal date du XIème siècle. Mais le « privilège » communal est aboli par la Révolution française qui crée son quadrillage administratif de base, la commune au sens moderne, sur la totalité du territoire. La commune a immédiatement été conçue comme un relais de l'Etat républicain. Anecdote significative : seule la petite commune de Saint Donan (22) a refusé la République en 1790 et son Maire fut jeté en prison !

Aux origines de notre système politique, il y a le conflit historique méconnu entre la Constituante et la Fédération. La Constituante a voté la loi municipale le 14 décembre 1789 pour légaliser les municipalités créées spontanément dans le mouvement révolutionnaire. Les fédérations provinciales fondent la Fédération nationale le 14 juillet 1790. Deux conceptions de la représentation de la Nation s'affrontent, mais c'est la capacité de gestion administrative qui, dans cette trouble période révolutionnaire, fait la différence. Et le jacobinisme, autrement dit le centralisme, l'emporte.

L'élargissement du rôle des institutions locales

La décentralisation n'est pas un thème nouveau. Les communes ont eu plusieurs occasions historiques de s'affirmer :
* la loi du 18 juillet 1837 impose « l'entretien d'une maison commune ». La mairie va identifier physiquement la commune;
* la création de l'école élémentaire publique, gratuite et obligatoire donne une mission aux communes chargées de fournir les locaux;
* la loi de 1905 confie les édifices religieux aux communes;
* puis le développement des véhicules à moteur a aiguillonné les communes à moderniser le réseau local de voirie, et ainsi de suite...

La décentralisation ne commence donc pas en 1982. La loi du 2 mars 1982 a en l'occurrence joué un rôle quasi-fondateur pour les conseils généraux et fondateur pour les conseils régionaux, mais les relations entre l'Etat et les communes sont modernisées sans être bouleversées. Parce que les communes ont déjà un conseil élu, un exécutif autonome, un patrimoine et qu'elles ont pris quantité d'initiatives pour créer des services publics qu'elles gèrent.

Le changement fondamental de 1982, c'est le passage du contrôle de légalité a priori au contrôle de légalité a posteriori. Une délibération ou un arrêté municipal est valide dès lors qu'il a été déposé chez le Préfet, qui dispose de 2 mois pour intervenir s'il estime la décision communale illégale. Et si la commune et le Préfet restent en opposition, c'est le Tribunal administratif qui tranche. Auparavant, l'acte municipal n'était valable (on dit « exécutoire ») qu'après validation par le Préfet.

Si les institutions évoluent, la société évolue elle aussi. Les modifications juridiques sont même souvent à la peine pour suivre les mutations sociales. L'autonomie des collectivités locales accompagne l'extraordinaire développement de l'autonomie du citoyen :
* Le niveau d'instruction : c'est peu de dire qu'il a évolué depuis un siècle!
* Les moyens d'information : le débat public est nourri par la presse, écrite depuis le début du siècle, audiophonique depuis les années 30, audiovisuelle depuis les années 60. Et une nouvelle génération de communication numérique et informatique est en train d'émerger au cours de ces années 90.
* Et puis les grandes organisations humaines sont condamnées si elles restent centralisées. Le travail à la chaîne sans délégation de responsabilité (« le taylorisme ») a beaucoup reculé depuis 30 ans. Le « management », c'est-à-dire l'organisation du pouvoir et des rôles, a pris un grande importance.

L'éclatement des institutions locales

Aujourd'hui, nous avons toujours un code des communes unique. Mais la révolution industrielle est passée par là et a généré de grands mouvements de migration. Ainsi trouve-t-on deux polarisations très fortes, l'une dans la répartition de la population et l'autre dans la proportion considérable de petites communes.

La population moyenne est de 1 600 habitants. La commune médiane en compte le quart, à peine plus de 400 habitants, alors que l'habitant médian vit dans une commune de 10 000 habitants.

Malgré la décentralisation, la France reste un "état unitaire" par opposition aux "états fédéraux", comme le sont la RFA et les Etats Unis par exemple (Voir par la multiplicité des codes locaux sur www.spl.lib.wa.us/collec/lawcoll/municode.html). Dans ces conditions, les règles du code des communes ne cessent de se subdiviser en règles particulières suivant la dimension démographique des communes. D'autre part, les regroupements intercommunaux se sont développés dans une complexité juridique et institutionnelle qui désintègre la cohérence et l'unicité du système publique local. Il y a un véritable éclatement du droit public local, qui ne cesse de s'accentuer.

S'ajoute aux innombrables effets de seuils démographiques l'écheveau des organismes intercommunaux. En voici la liste qui s'additionne aux 36 763 communes :
 
 

Les 12 communautés urbaines : Lille, Bordeaux, Strasbourg, Dunkerque, Lyon, Le Creusot Montceau les Mines, Cherbourg, Le Mans, Brest, Nancy, Alençon, Arras.

Nous nous tiendrons ici à la trame institutionnelle existante dans toutes les communes de France.

Le débat actuel : la notion de subsidiarité

La commune est encore le subordonné de l'Etat, notamment au travers du Maire qui a des fonctions de service déléguées par l'Etat. Le rôle de la mairie en tant qu'administration déléguée de l'Etat est cependant devenu annexe, alors que les intérêts communaux ont pris la place essentielle de l'activité municipale. L'évolution de notre société a aussi créé de nouveaux besoins publics qui peuvent difficilement se gérer de loin: c'est vrai dans le domaine des équipements sportifs, de loisirs, mais aussi scolaires, ou dans la lutte contre la pauvreté et le chômage.

Le traité de Maastricht a officiellement introduit la notion de subsidiarité : le niveau supérieur doit intervenir si, et uniquement si, l'institution de dimension inférieure n'est pas à même de traiter le problème. Au même moment, on constate un mouvement vers l'intercommunalité sans précédent. Les institutions ne peuvent plus être indépendantes et simplement superposées.

Le rôle de la commune dans son autonomie et en lien, en collaboration, ou en contradiction avec les autres institutions politiques n'est pas une question tranchée. Sa souveraineté d'abord déléguée par l'Etat donne désormais lieu à un partage instable, plus complexe, et pas seulement avec l'Etat. On peut donc aborder notre travail avec une idée générale simple, mais fondamentale : le périmètre de l'action est le premier enjeu du débat politique local.
 
 

La définition de l'étendue de l'action publique de la commune

Les valeurs propres à chaque collectivité doivent faire l'objet, à chaque nouveau mandat, d'un effort de définition. Les signes officiels de la commune sont ceux de la République (Portrait du Président de la République, écharpe tricolore, éventuellement le buste de Marianne...), mais ils ne suffisent pas. La commune a été assaillie de demandes : l'amélioration des chemins ruraux, la salubrité, les loisirs sportifs et culturels, et la pression de la demande n'épargne pas le domaine économique, même si celui-ci est officiellement de la compétence de l'Etat. En la matière, il y a une double pression :
* celle des entreprises privées, puisque la taxe professionnelle représente 50% des produits des impôts locaux;
* celle des citoyens parce que l'emploi est la première préoccupation sociale.

Un sondage préalable aux élections municipales de 1995 a montré que la première attente de la population, et de loin, vis-à-vis des communes concernait l'emploi et la lutte contre le chômage.

Ce petit mémo cherche à tracer un cadre général sans prétention d'approfondissement technique des multiples aspects de la vie municipale qui ne sera que survolée. Néanmoins, le projet de regrouper les repères essentiels vise à permettre aux acteurs potentiels d'être opérationnels par l'examen d'un aperçu sommaire, mais cohérent.

Le web permet un exposé indépendant, vivant, évolutif. Ce mémo concerne les praticiens et surtout ceux qui veulent le devenir. Par l'élection ou autrement : les agents territoriaux souvent spécialisés dans leurs tâches, les responsables associatifs et aussi les nombreux professionnels qui travaillent en collaboration avec les communes. Les langages politiques et administratifs sont souvent étrangement codés. Sans parler des pudeurs. Le web ouvre un nouvel espace d'expression, direct et efficace, qui échappe davantage aux contrôles institutionnels en général, et donc aux pesanteurs.

L'exercice de la responsabilité municipale permet de forger des ambitions par rapport à des enjeux que l'on n'imagine même pas sans ce contact étroit avec les réalités locales que l'exercice de la responsabilité confère.

A la différence de l'engagement militant ou associatif, la prise de responsabilité locale oblige à se confronter à une société intégrale. Il n'y a pas au départ ce regroupement par affinité pour une activité, un sport ou une idée qui fonde l'adhésion communautaire. Côté face cela nécessite un réel effort d'ouverture d'esprit, côté pile c'est une chance de développement personnel extraordinaire.

Ce petit mémo espère être l'antithèse d'une neutralité qui a trop servi de paravent à la langue de bois administrative et à la langue de bois politique. La collusion entre les deux est d'ailleurs au coeur de processus notabiliaires qui ne favorisent guère la démocratie (1). Ce miniguide municipal est lui-même très engagé sur une idée simple : la liberté n'existe pas sans territoire.

(1) "Le pouvoir périphérique" de P. Grémion, 1976, Seuil. Cet ouvrage déjà ancien conserve une puissante actualité.
 
 

Post-scriptum : ce miniguide a été mis en ligne au tout début de 1998. En moins d'un an, les ressources d'information sur Internet concernant les collectivités locales se sont considérablement enrichies, et j'essaie de les intègrer peu à peu dans ce document qui avait bien peu de liens à l'origine, et pour cause...

Parmi les sources d'informations générales électroniques majeures, on en mettra 3 en exergue ici pour tous les lecteurs qui cherchent les clés du monde territorial :
1 - L'Association des Internautes Territoriaux
2 - Le site du Sénat où l'on trouve notamment le CGCT (Code Général des Collectivités Territoriales).
3 - Les actualités de la DGCL (Direction Général des Collectivités Locales - Ministère de l'Intérieur)

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